Zolnay János

Nyomtatóbarát változat

Az Orbán-kormány kétbalkezes lokális politikájának nagy része volt a bukásában. A Fidesz úgy vélte, hogy polgármesterei, önkormányzati képviselői egységes, fegyelmezett országos mega-frakcióvá szervezhetők, az ellenzéki vezetésű városok szavazópolgáraival pedig előbb-utóbb meg lehet értetni, hogy a fejlesztési források elosztásáról a mindenkori kormány saját szempontjai alapján dönt.

Egyik számítás sem igazolódott. Az önkormányzati képviselőkből nem sikerült fegyelmezett pártkatonákat faragni, a helybeli politikai társaságok vonzásai és taszításai erősebbek, mint a laza pártkötelékek. A Fidesz tévedett abban, hogy a politikai ellenfelet folyamatosan provokáló, megalázó taktika hatásos fegyver lehet az ellenzéki vezetésű településekkel szemben is. A renitens városok szóbeli vagy pénzbeli megleckéztetése nem az önkormányzat, hanem a kormány leváltására ösztönözte a szavazókat, és – mozgósítva az önkormányzatok zömét a kormány ellen – sérelmi alapot teremtett. Ezáltal a kormány nemcsak a lokális politikával kapcsolatos tematizációt engedte át az önkormányzati szövetségeknek, de a kezdeményezést is. Márpedig az offenzív taktikát kedvelő Orbán-kormány csak akkor érezte magát elemében, ha maga választhatta meg harci terepét, ha támadott, és nem kényszerült védekezni olyan kérdésekkel kapcsolatban, amelyekről egyébként tudomást sem kívánt venni.

A politikai viták a szocialista és liberális ellenzék, illetve az ellenzéki dominanciájú érdekképviseleti szövetségek, mindenekelőtt a Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége (TÖOSZ) által megfogalmazott állításokról szóltak. Alappal vagy alap nélkül, de evidenciává vált az elmúlt években, hogy a ciklus legnagyobb vesztese az önkormányzati szektor: a kormány államosítani akarja az önkormányzatokat, elvonja forrásaikat, miközben egyre több feladatot hárít rájuk, valamint politikai szempontok szerint dönt a fejlesztési támogatásokról. A Fidesz egyszerre volt arcátlan és tétován magyarázkodó, ahelyett hogy maga diktálta volna a napirendet. Felbosszantotta az ellenzéki irányítású városok jelentős részét és az ellenzéki vezetésű városok nem feltétlenül ellenzéki szavazópolgárainak éppen akkora hányadát, hogy a kormányzati hatalom kicsússzon a kezéből. Tette ezt úgy, hogy közben semmit nem végzett, és semmit nem nyert. Nem terjesztette elő az önkormányzati, illetve a közigazgatási rendszer átfogó reformját, nem nézett szembe az önkormányzati rendszer átalakításának stratégiai kérdéseivel, és új klienseket sem nyert meg a másik oldalról.

Részleges reformkényszer


Az önkormányzati-közigazgatási rendszer átalakítására ösztönző kényszer csak nagyon viszonylagos, politikailag pedig igencsak kockázatos. Az önkormányzatok csak a fiskális reformműhelyekből látszanak olyan elkülönült ágazatnak, amelynek ésszerűbbé és olcsóbbá tétele évek óta az államháztartási reformtananyag kötelező leckéje.

A hazai települések közel 65%-a szerepkör nélkülinek minősíttetett 1971 után; a tanácsaikat, iskolájukat, létalapjukat veszített falvak felszabadulásként élték meg az önkormányzás jogát biztosító 1990-es fordulatot. Az egykori társközségek önállóságuk visszaszerzésének, a kisvárosok a megyei gyámkodás megszűntének örültek. A hazai önkormányzati rendszer azonban rendkívül széttagolt lett, finanszírozása pedig drága. A kistelepülések jó része képtelen ellátni feladatait. (Csak a példa kedvéért: Magyarországon közel 3200 önkormányzat van, a 15 milliós Hollandiában mindössze 550, és 17 ezer fő az önkormányzatok legkisebb megengedett lakosságszáma.) A kistelepülési önkormányzatok kötelező összevonása vagy az önkormányzatok intézmény-fenntartási jogának korlátozása azonban a rendszerváltást megelőző évtizedek centralizációs politikája és annak falusorvasztó hatása miatt mostanában szóba sem kerülhet.

Ugyancsak megoldhatatlan feladvány az önkormányzatok rendkívül nagy döntési kompetenciája, illetve az erős, bár csökkenő központi pénzügyi függése közötti ellentmondás feloldása. A politikai viták gondosan elkerülik az önkormányzatok „forrásorientált bevételi rendszerének” súlyos következményeit. Ez magyarul azt jelenti, hogy az önkormányzatok közfeladatait a központi költségvetés döntő részben szabad felhasználású normatívák révén támogatja, az így kapott pénzt pedig az önkormányzatok arra költik, amire akarják. Ez a szisztéma a közoktatás, a szociális ellátások, illetve az egyes intézmények finanszírozását kiszolgáltatja a helyi elitek, illetve a helyi erőviszonyok kényének, és nem kis része van például abban, hogy a közoktatásban korábban is tapasztalható szegregációs folyamatok felerősödtek. A támogatások szabad felhasználású hányadának csökkenése az önkormányzatok heves ellenállásába ütközik; a „pántlikázottnak” csúfolt, tehát meghatározott feladatok ellátására nyújtott támogatások arányának növekedését az „önkormányzatiság elve sérülésének” tartják.

A finanszírozás mellett a közelgő uniós csatlakozás jelent bizonyos reformkényszert; lassan elkerülhetetlenné válik az EU támogatási rendszerével kompatibilis regionális igazgatási egységek kialakítását. Nem a megye kontra régió vita a fontos; Brüsszelben csekély érdeklődést kelt a Szalay-Pulszky-féle centralista-municipalista vita, éppúgy, mint Baráth Etele és Wekler Ferenc összecsapása a megyék, illetve régiók elsődlegességéről.

Az igazi fejtörést az okozza, hogy az EU fejlesztési forrásait „fogadó” – és a támogatásokhoz szükséges önrészt biztosító – igazgatási szint az önkormányzatok társulása vagy pedig az önkormányzati régió legyen-e a csatlakozás után; az már mellékes, hogy az utóbbi 19 önkormányzati megye vagy pedig 7 önkormányzati régió lesz-e. Két önkormányzati regionális szint létrehozása azonban képtelenség lenne egy tízmilliós országban. Ha a jogalkotó a régiók mellett dönt, akkor fel kell számolni a megyéket. Ha mégis megmaradnak az önkormányzati megyék, akkor nem tartható az a helyzet, hogy a választott politikai képviseletekkel bíró megyék szerepe korlátozott marad, miközben a politikai legitimitással nem bíró területfejlesztési tanácsok – akár megyei, akár regionális szinten – jelentős fejlesztési forrásokkal bírnak majd.[1]

Igazából tehát maga a – megyei vagy regionális – fejlesztési tanácsok rendszere jelenti a valóságos centrális modellt. A fejlesztési tanácsok szerveződhetnek a települési önkormányzatok kistérségi társulásaként – ezt javasolták annak idején a szabad demokraták –, lehetnek a megyei önkormányzatok, a megyei jogú városok, a kistérségek, a szakszervezetek, a kamarák és a kormány szerepét kiegyensúlyozó testületek – ez az elképzelés valósult meg az 1996-os területfejlesztési törvényben –, de ha az éppen hivatalban lévő kormány úgy akarja, akkor egy csapásra államosíthatja a fejlesztési tanácsokat – ahogy tette ezt a Fidesz 1999-ben. Gondoljunk bele: az EU-támogatások által megkövetelt önrészt a fejlesztési tanácsok jórészt csak közvetlen kormányzati források révén teremthetik elő; míg például adóbevételei vagy megosztott adóbevételei csak választott önkormányzatoknak (megyéknek vagy régióknak) lehetnek.

A részleges reformkényszer, illetve a politikai érdekek kettőssége persze satuba fog minden kormányt. A kilencvenes években nem volt olyan kormányzat, amely megkockáztatta volna, hogy akár pépesített formában lenyomja az önkormányzatok torkán a szükségesnek ítélt reformokat.
A szereposztás szerint a mindenkori ellenzéki pártok bátran felkarolják a változtatásban ellenérdekelt önkormányzatok legretrográdabb érdekeit is, a kormány elszántsága pedig általában a soron következő helyhatósági választásokig tart, már ha az országgyűlési választási kampány során vagy a kormányprogramban egyáltalán megfogalmazódnak reformtervek. A gyakran idézett bon mot szerint az 1990-ben „erős felindulásból” elfogadott, összességében senki által nem (így) akart önkormányzati-közigazgatási szisztéma – persze minden erényével és hibájával – kikezdhetetlenül stabil eleme a magyarországi közjogi rendszernek.

Az önkormányzatok finanszírozásával kapcsolatos vitákat 12 éve fülsértően hamis érvelés kíséri. Az érdekképviseleti szövetségek és kormányzati lobbistáik úgy tesznek, mintha az önkormányzati szektor költségvetési ágazat lenne, és nem számolnak azzal, hogy az önkormányzatok feladatai és azok forrásai, valamint költségei meglehetősen változatosak. A kormányzati reformviták során rendre a Pénzügyminisztérium kerül szembe a többi minisztériummal, és általában alulmarad. A pénzügyesek nem veszik tudomásul, hogy az önkormányzati rendszer átalakítása nem egyszerűen az államháztartási reform rutinfeladata. A szaktárcák általában saját területük aktuális forrásigénye kapcsán hivatkoznak az önkormányzatok érdekeire, legyen szó akár a közoktatás finanszírozásáról, a pedagógusok béremeléséről, a „közalkalmazotti életpályamodellekről” (szocialista verzióban: „szakmacsoportos bértábláról”), a jóléti ellátásokról vagy a lakásépítésekről. Az alapvető ellátások és szolgáltatások tartalmi és finanszírozási reformjait is sikeresen lehet jegelni az önkormányzatok érdekeire hivatkozva. A szakszervezetek és a szakmai érdekképviseletek a bérharcok és a létszámleépítések kapcsán hivatkoznak az önkormányzatok érdekeire, pedig az intézményfenntartó települési önkormányzatok számára a központi közalkalmazotti béremelés jelenti a legsúlyosabb fejfájást.

Ezen az ingoványos terepen a kormány vagy határozott reformprogrammal vagy ügyes manőverezéssel képes csak sikeresen politizálni; a valódi reformszándékot nélkülöző kormányzati keménykedés biztos kudarcra van ítélve.

Sebfakadás


A most zárult ciklus abban különbözött a korábbi évektől, hogy az ellenzéki pártok nemcsak az érdekképviseletek forrásigényét karolták fel, nemcsak több százmilliárd forinttal többet ígértek, mint amennyit döntési helyzetben helyesnek tartottak volna szétosztani, de egyenesen vészharangokat kongattak az önkormányzatok „államosítása” és „pénzügyi ellehetetlenítése” miatt. Felfakadtak az önkormányzatoknak, nemes városoknak és falvaknak régi sebei.[2] Az Orbán-kormány önkormányzati politikájával szemben megfogalmazott szemrehányás lényege: a ciklus legnagyobb vesztesei az önkormányzatok voltak; miközben a GDP, illetve a kormány által elosztható jövedelmek emelkedtek, az önkormányzatok pénzügyi helyzete feszített maradt. Kétségtelen, hogy az önkormányzatok államháztartáson belüli relatív jövedelmi helyzete a most záruló ciklusban tovább romlott, az önkormányzati bevételek aránya mind az államháztartás egészéhez, mind a GDP-hez viszonyítva csökkent (1. és 2. táblázat). Igaz, a tendencia nem 1998-ban kezdődött, és az is igaz, hogy nemcsak az önkormányzati bevételek, de az önkormányzati kiadások GDP-hez viszonyított aránya is csökkent.[3]

1. táblázat: Az államháztartás és a helyi önkormányzatok bevételei reálértékének változása (%)

2. táblázat: A helyi önkormányzatok GFS rendszerű kiadásai

Voltaképpen sehol sincs az megírva, hogy az egyes államháztartási alrendszereken, így az önkormányzatok költségvetésén átfutó összeg részaránya az idők végezetéig nem változhat. De hát éppen ez a „bázisszemlélet” az önkormányzati finanszírozással kapcsolatos alkumechanizmus sajátossága: nem az önkormányzati feladatok körébe tartozó ágazatokról folyik a vita, nem is az infrastruktúrafejlesztésről vagy a regionális fejlesztésekről, hanem úgy általában az önkormányzatokról. A kormányzat pedig, ha nincs tényleges stratégiája, nem tehet mást, mint belemegy ebbe a vitába, és cáfolni igyekszik a támogatások értékvesztését. Innentől kezdve a vita adatok korrekt vagy önkényes csoportosításáról és értelmezéséről szól; biztos kommunikációs vereséget ígérve a kormánynak. Efféle vitába bonyolódott bele az Orbán-kormány is, és neki sem sikerült győztesen kikászálódnia belőle. Kontrát Károly, a BM politikai államtitkára csak azt tudta bizonygatni, hogy 2000-ben a normatívák 7,4%-kal, 2001-ben 13,4%-kal, 2002-ben pedig 9,3%-kal növekedtek a megelőző évekhez képest. Az érvelés azonban nem cáfolja az önkormányzatok relatív jövedelmi helyzetének romlását, többek között azért sem, mert a normatívák többlete részben átcsoportosításból származik: az Orbán-kormány drasztikusan csökkentette az átengedett személyi jövedelemadó helyben (az adózó lakóhelyénél) maradó hányadát, és növelte a feladatarányos, normatív elven újraosztott hányadát.

Teljesen légből kapottnak tűnik az a vád, hogy az önkormányzati autonómiát fokozatosan korlátozta volna az állami újraelosztás: ezt az évek óta hangoztatott állítást maga Lengyel László kanonizálta a választási kampányt megelőzően a baloldali önkormányzatok konferenciáján.[4] Az önkormányzati bevételeken belül az állami hozzájárulás aránya a kilencvenes években jelentősen, közel 20%-kal csökkent, igaz, az Orbán-kormány regnálása idején ez az arány minimális mértékben, mindössze 1%-kal ismét emelkedett (3. táblázat).

3. táblázat: Az állami hozzájárulások és támogatások, valamint ezek arányának változása a települési önkormányzatok összes bevételében

A finanszírozási alku fonákságára utal, hogy az önkormányzati szövetségek nem tudják eldönteni: örüljenek-e ennek a trendnek, vagy sem. Ha az önkormányzatok következetesen védelmeznék autonómiájukat, akkor méltányolniuk kellene azt az előnyt, hogy pénzügyi függőségük csökkenésével egyre kevésbé kiszolgáltatottak a mindenkori kormány finanszírozási és politikai prioritásainak. A helyi adóztatás lehetőségét azonban csak a legnagyobb városok használják ki. Az összes helyi adóbevétel 44%-át Budapesten, további 24%-át a megyei jogú városokban kasszírozták; az összes helyi iparűzési adóbevételnek pedig közel fele a fővárosi költségvetést gyarapította. Az önkormányzati szövetségek az állami támogatások arányának csökkenésével többnyire a sérelmeket kívánják alátámasztani, tehát az önkormányzatokra hárított feladatok és a források aránytalanságát hangsúlyozzák.

Meggyőzőbb érv az önkormányzatok anyagi helyzetének nehezebbé válása mellett az, hogy a működési kiadások aránya az összes önkormányzati kiadás arányában 1991 és 1998 között folyamatosan és jelentős mértékben csökkent, az elmúlt négy évben viszont ismét növekedésnek indult (4. táblázat). Ennek oka valóban a kormányzati jövedelemátcsoportosítás volt. Az Orbán-kormány több éven át szándékosan alulbecsülte a várható inflációt, és az így keletkezett mesterséges többletet parlamenti kontroll nélkül költötte el.[5] Ez a fiskális csíny nem kis mértékben az önkormányzatokon csattant, hiszen a nekik juttatott támogatásokat az alulbecsült infláció szerint kalkulálták, ugyanakkor az önkormányzatoknak a tényleges költségeket kellett állniuk. Összességében több forrást vontak el tőlük, mint amennyit azután a különféle programok és pályázatok során visszakaptak a szerencsés és kormányzati kapcsolatokkal rendelkező önkormányzatok. A tervezettnél magasabb inflációért az önkormányzatok semmiféle kompenzációt nem kaptak.

4. táblázat: A helyi önkormányzatok működési és összes kiadásának alakulása néhány évben 1991 és 2002 között

A TÖOSZ számszerűsítette a veszteségeket; eszerint az infláció alultervezése miatt 2001-ben 15 milliárd forint, 2002-ben pedig további 25 milliárd forint veszteség érte az önkormányzatokat. A 2000-es árvízkárok miatt 7,8 milliárd forintot vontak el az önkormányzatoktól, így az inflációt is figyelembe véve összességében a szövetség 50 milliárd forint többletigényt nyújtott be a leendő kormánynak. És a Medgyessy-kormány hajlik is a számla kiegyenlítésére; a kormányprogram hasonló kalkulációk alapján 50 milliárd forint többlettámogatást szándékozik beépíteni a 2003-as költségvetésbe.

A közalkalmazotti, köztisztviselői béremeléseket, valamint a nagyarányú minimálbér-emelés költségeit is jórészt helyben kellett kigazdálkodniuk az intézményfenntartó önkormányzatoknak. Szintén a helyi döntéshozók gondjait növelte, hogy a központi források meghatározásánál a kormány 2%-os létszámleépítéssel számolt. További terhet jelentett az okmányirodák létrehozása és működtetése, valamint az, hogy az okmányiroda-körzetekhez igazították a gyámügyi és az építésügyi körzeteket is. A pótlólagos feladatok ellátására adott támogatás a költségeknek csak mintegy 70%-át fedezte, a többit helyben kellett előteremteni.

A személyi jövedelemadó megosztásáról és kiegyenlítő újraelosztásáról folyó évtizedes vita is kétértelmű. Az önkormányzatok autonómiájuk súlyos csorbításának tartják azt, hogy az szja átengedett hányadát az Orbán-kormány újraosztotta a települések között, méghozzá feladatarányosan, hozzárendelve a normatív támogatásokhoz. Pedig az szja átengedett hányada nem változott, az átengedett hányad kiegyenlítő újraelosztása pedig a Horn-kormány idején kezdődött, igaz, akkor még csak a települések „adóerő-képessége” szerint, és nem normatív logikát követve (5. táblázat). Az átengedett szja újraosztott hányadának drasztikus növelése során az Orbán-kormány rászorultsági elvet érvényesített, szöges ellentétben általános elosztási gyakorlatával. Az szja-bevétel mindenekelőtt a községek költségvetésében jelentős bevételi tétel, márpedig a községek bevételeinek reálértéke annak ellenére is csökkent, hogy kiemelkedően jól jártak az szja újraosztása során (6. táblázat). Ennek az osztozkodásnak a vesztesei a megyei jogú városok és Budapest voltak, az „önkormányzati autonómia” követelése mögött főként az ő érdekeik állnak.

5. táblázat: A települési önkormányzatoknak átengedett szja megoszlása

Zolnay János

Nyomtatóbarát változat

Az Orbán-kormány kétbalkezes lokális politikájának nagy része volt a bukásában. A Fidesz úgy vélte, hogy polgármesterei, önkormányzati képviselői egységes, fegyelmezett országos mega-frakcióvá szervezhetők, az ellenzéki vezetésű városok szavazópolgáraival pedig előbb-utóbb meg lehet értetni, hogy a fejlesztési források elosztásáról a mindenkori kormány saját szempontjai alapján dönt.

Egyik számítás sem igazolódott. Az önkormányzati képviselőkből nem sikerült fegyelmezett pártkatonákat faragni, a helybeli politikai társaságok vonzásai és taszításai erősebbek, mint a laza pártkötelékek. A Fidesz tévedett abban, hogy a politikai ellenfelet folyamatosan provokáló, megalázó taktika hatásos fegyver lehet az ellenzéki vezetésű településekkel szemben is. A renitens városok szóbeli vagy pénzbeli megleckéztetése nem az önkormányzat, hanem a kormány leváltására ösztönözte a szavazókat, és – mozgósítva az önkormányzatok zömét a kormány ellen – sérelmi alapot teremtett. Ezáltal a kormány nemcsak a lokális politikával kapcsolatos tematizációt engedte át az önkormányzati szövetségeknek, de a kezdeményezést is. Márpedig az offenzív taktikát kedvelő Orbán-kormány csak akkor érezte magát elemében, ha maga választhatta meg harci terepét, ha támadott, és nem kényszerült védekezni olyan kérdésekkel kapcsolatban, amelyekről egyébként tudomást sem kívánt venni.

A politikai viták a szocialista és liberális ellenzék, illetve az ellenzéki dominanciájú érdekképviseleti szövetségek, mindenekelőtt a Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége (TÖOSZ) által megfogalmazott állításokról szóltak. Alappal vagy alap nélkül, de evidenciává vált az elmúlt években, hogy a ciklus legnagyobb vesztese az önkormányzati szektor: a kormány államosítani akarja az önkormányzatokat, elvonja forrásaikat, miközben egyre több feladatot hárít rájuk, valamint politikai szempontok szerint dönt a fejlesztési támogatásokról. A Fidesz egyszerre volt arcátlan és tétován magyarázkodó, ahelyett hogy maga diktálta volna a napirendet. Felbosszantotta az ellenzéki irányítású városok jelentős részét és az ellenzéki vezetésű városok nem feltétlenül ellenzéki szavazópolgárainak éppen akkora hányadát, hogy a kormányzati hatalom kicsússzon a kezéből. Tette ezt úgy, hogy közben semmit nem végzett, és semmit nem nyert. Nem terjesztette elő az önkormányzati, illetve a közigazgatási rendszer átfogó reformját, nem nézett szembe az önkormányzati rendszer átalakításának stratégiai kérdéseivel, és új klienseket sem nyert meg a másik oldalról.

Részleges reformkényszer


Az önkormányzati-közigazgatási rendszer átalakítására ösztönző kényszer csak nagyon viszonylagos, politikailag pedig igencsak kockázatos. Az önkormányzatok csak a fiskális reformműhelyekből látszanak olyan elkülönült ágazatnak, amelynek ésszerűbbé és olcsóbbá tétele évek óta az államháztartási reformtananyag kötelező leckéje.

A hazai települések közel 65%-a szerepkör nélkülinek minősíttetett 1971 után; a tanácsaikat, iskolájukat, létalapjukat veszített falvak felszabadulásként élték meg az önkormányzás jogát biztosító 1990-es fordulatot. Az egykori társközségek önállóságuk visszaszerzésének, a kisvárosok a megyei gyámkodás megszűntének örültek. A hazai önkormányzati rendszer azonban rendkívül széttagolt lett, finanszírozása pedig drága. A kistelepülések jó része képtelen ellátni feladatait. (Csak a példa kedvéért: Magyarországon közel 3200 önkormányzat van, a 15 milliós Hollandiában mindössze 550, és 17 ezer fő az önkormányzatok legkisebb megengedett lakosságszáma.) A kistelepülési önkormányzatok kötelező összevonása vagy az önkormányzatok intézmény-fenntartási jogának korlátozása azonban a rendszerváltást megelőző évtizedek centralizációs politikája és annak falusorvasztó hatása miatt mostanában szóba sem kerülhet.

Ugyancsak megoldhatatlan feladvány az önkormányzatok rendkívül nagy döntési kompetenciája, illetve az erős, bár csökkenő központi pénzügyi függése közötti ellentmondás feloldása. A politikai viták gondosan elkerülik az önkormányzatok „forrásorientált bevételi rendszerének” súlyos következményeit. Ez magyarul azt jelenti, hogy az önkormányzatok közfeladatait a központi költségvetés döntő részben szabad felhasználású normatívák révén támogatja, az így kapott pénzt pedig az önkormányzatok arra költik, amire akarják. Ez a szisztéma a közoktatás, a szociális ellátások, illetve az egyes intézmények finanszírozását kiszolgáltatja a helyi elitek, illetve a helyi erőviszonyok kényének, és nem kis része van például abban, hogy a közoktatásban korábban is tapasztalható szegregációs folyamatok felerősödtek. A támogatások szabad felhasználású hányadának csökkenése az önkormányzatok heves ellenállásába ütközik; a „pántlikázottnak” csúfolt, tehát meghatározott feladatok ellátására nyújtott támogatások arányának növekedését az „önkormányzatiság elve sérülésének” tartják.

A finanszírozás mellett a közelgő uniós csatlakozás jelent bizonyos reformkényszert; lassan elkerülhetetlenné válik az EU támogatási rendszerével kompatibilis regionális igazgatási egységek kialakítását. Nem a megye kontra régió vita a fontos; Brüsszelben csekély érdeklődést kelt a Szalay-Pulszky-féle centralista-municipalista vita, éppúgy, mint Baráth Etele és Wekler Ferenc összecsapása a megyék, illetve régiók elsődlegességéről.

Az igazi fejtörést az okozza, hogy az EU fejlesztési forrásait „fogadó” – és a támogatásokhoz szükséges önrészt biztosító – igazgatási szint az önkormányzatok társulása vagy pedig az önkormányzati régió legyen-e a csatlakozás után; az már mellékes, hogy az utóbbi 19 önkormányzati megye vagy pedig 7 önkormányzati régió lesz-e. Két önkormányzati regionális szint létrehozása azonban képtelenség lenne egy tízmilliós országban. Ha a jogalkotó a régiók mellett dönt, akkor fel kell számolni a megyéket. Ha mégis megmaradnak az önkormányzati megyék, akkor nem tartható az a helyzet, hogy a választott politikai képviseletekkel bíró megyék szerepe korlátozott marad, miközben a politikai legitimitással nem bíró területfejlesztési tanácsok – akár megyei, akár regionális szinten – jelentős fejlesztési forrásokkal bírnak majd.[1]

Igazából tehát maga a – megyei vagy regionális – fejlesztési tanácsok rendszere jelenti a valóságos centrális modellt. A fejlesztési tanácsok szerveződhetnek a települési önkormányzatok kistérségi társulásaként – ezt javasolták annak idején a szabad demokraták –, lehetnek a megyei önkormányzatok, a megyei jogú városok, a kistérségek, a szakszervezetek, a kamarák és a kormány szerepét kiegyensúlyozó testületek – ez az elképzelés valósult meg az 1996-os területfejlesztési törvényben –, de ha az éppen hivatalban lévő kormány úgy akarja, akkor egy csapásra államosíthatja a fejlesztési tanácsokat – ahogy tette ezt a Fidesz 1999-ben. Gondoljunk bele: az EU-támogatások által megkövetelt önrészt a fejlesztési tanácsok jórészt csak közvetlen kormányzati források révén teremthetik elő; míg például adóbevételei vagy megosztott adóbevételei csak választott önkormányzatoknak (megyéknek vagy régióknak) lehetnek.

A részleges reformkényszer, illetve a politikai érdekek kettőssége persze satuba fog minden kormányt. A kilencvenes években nem volt olyan kormányzat, amely megkockáztatta volna, hogy akár pépesített formában lenyomja az önkormányzatok torkán a szükségesnek ítélt reformokat.
A szereposztás szerint a mindenkori ellenzéki pártok bátran felkarolják a változtatásban ellenérdekelt önkormányzatok legretrográdabb érdekeit is, a kormány elszántsága pedig általában a soron következő helyhatósági választásokig tart, már ha az országgyűlési választási kampány során vagy a kormányprogramban egyáltalán megfogalmazódnak reformtervek. A gyakran idézett bon mot szerint az 1990-ben „erős felindulásból” elfogadott, összességében senki által nem (így) akart önkormányzati-közigazgatási szisztéma – persze minden erényével és hibájával – kikezdhetetlenül stabil eleme a magyarországi közjogi rendszernek.

Az önkormányzatok finanszírozásával kapcsolatos vitákat 12 éve fülsértően hamis érvelés kíséri. Az érdekképviseleti szövetségek és kormányzati lobbistáik úgy tesznek, mintha az önkormányzati szektor költségvetési ágazat lenne, és nem számolnak azzal, hogy az önkormányzatok feladatai és azok forrásai, valamint költségei meglehetősen változatosak. A kormányzati reformviták során rendre a Pénzügyminisztérium kerül szembe a többi minisztériummal, és általában alulmarad. A pénzügyesek nem veszik tudomásul, hogy az önkormányzati rendszer átalakítása nem egyszerűen az államháztartási reform rutinfeladata. A szaktárcák általában saját területük aktuális forrásigénye kapcsán hivatkoznak az önkormányzatok érdekeire, legyen szó akár a közoktatás finanszírozásáról, a pedagógusok béremeléséről, a „közalkalmazotti életpályamodellekről” (szocialista verzióban: „szakmacsoportos bértábláról”), a jóléti ellátásokról vagy a lakásépítésekről. Az alapvető ellátások és szolgáltatások tartalmi és finanszírozási reformjait is sikeresen lehet jegelni az önkormányzatok érdekeire hivatkozva. A szakszervezetek és a szakmai érdekképviseletek a bérharcok és a létszámleépítések kapcsán hivatkoznak az önkormányzatok érdekeire, pedig az intézményfenntartó települési önkormányzatok számára a központi közalkalmazotti béremelés jelenti a legsúlyosabb fejfájást.

Ezen az ingoványos terepen a kormány vagy határozott reformprogrammal vagy ügyes manőverezéssel képes csak sikeresen politizálni; a valódi reformszándékot nélkülöző kormányzati keménykedés biztos kudarcra van ítélve.

Sebfakadás


A most zárult ciklus abban különbözött a korábbi évektől, hogy az ellenzéki pártok nemcsak az érdekképviseletek forrásigényét karolták fel, nemcsak több százmilliárd forinttal többet ígértek, mint amennyit döntési helyzetben helyesnek tartottak volna szétosztani, de egyenesen vészharangokat kongattak az önkormányzatok „államosítása” és „pénzügyi ellehetetlenítése” miatt. Felfakadtak az önkormányzatoknak, nemes városoknak és falvaknak régi sebei.[2] Az Orbán-kormány önkormányzati politikájával szemben megfogalmazott szemrehányás lényege: a ciklus legnagyobb vesztesei az önkormányzatok voltak; miközben a GDP, illetve a kormány által elosztható jövedelmek emelkedtek, az önkormányzatok pénzügyi helyzete feszített maradt. Kétségtelen, hogy az önkormányzatok államháztartáson belüli relatív jövedelmi helyzete a most záruló ciklusban tovább romlott, az önkormányzati bevételek aránya mind az államháztartás egészéhez, mind a GDP-hez viszonyítva csökkent (1. és 2. táblázat). Igaz, a tendencia nem 1998-ban kezdődött, és az is igaz, hogy nemcsak az önkormányzati bevételek, de az önkormányzati kiadások GDP-hez viszonyított aránya is csökkent.[3]

1. táblázat: Az államháztartás és a helyi önkormányzatok bevételei reálértékének változása (%)

2. táblázat: A helyi önkormányzatok GFS rendszerű kiadásai

Voltaképpen sehol sincs az megírva, hogy az egyes államháztartási alrendszereken, így az önkormányzatok költségvetésén átfutó összeg részaránya az idők végezetéig nem változhat. De hát éppen ez a „bázisszemlélet” az önkormányzati finanszírozással kapcsolatos alkumechanizmus sajátossága: nem az önkormányzati feladatok körébe tartozó ágazatokról folyik a vita, nem is az infrastruktúrafejlesztésről vagy a regionális fejlesztésekről, hanem úgy általában az önkormányzatokról. A kormányzat pedig, ha nincs tényleges stratégiája, nem tehet mást, mint belemegy ebbe a vitába, és cáfolni igyekszik a támogatások értékvesztését. Innentől kezdve a vita adatok korrekt vagy önkényes csoportosításáról és értelmezéséről szól; biztos kommunikációs vereséget ígérve a kormánynak. Efféle vitába bonyolódott bele az Orbán-kormány is, és neki sem sikerült győztesen kikászálódnia belőle. Kontrát Károly, a BM politikai államtitkára csak azt tudta bizonygatni, hogy 2000-ben a normatívák 7,4%-kal, 2001-ben 13,4%-kal, 2002-ben pedig 9,3%-kal növekedtek a megelőző évekhez képest. Az érvelés azonban nem cáfolja az önkormányzatok relatív jövedelmi helyzetének romlását, többek között azért sem, mert a normatívák többlete részben átcsoportosításból származik: az Orbán-kormány drasztikusan csökkentette az átengedett személyi jövedelemadó helyben (az adózó lakóhelyénél) maradó hányadát, és növelte a feladatarányos, normatív elven újraosztott hányadát.

Teljesen légből kapottnak tűnik az a vád, hogy az önkormányzati autonómiát fokozatosan korlátozta volna az állami újraelosztás: ezt az évek óta hangoztatott állítást maga Lengyel László kanonizálta a választási kampányt megelőzően a baloldali önkormányzatok konferenciáján.[4] Az önkormányzati bevételeken belül az állami hozzájárulás aránya a kilencvenes években jelentősen, közel 20%-kal csökkent, igaz, az Orbán-kormány regnálása idején ez az arány minimális mértékben, mindössze 1%-kal ismét emelkedett (3. táblázat).

3. táblázat: Az állami hozzájárulások és támogatások, valamint ezek arányának változása a települési önkormányzatok összes bevételében

A finanszírozási alku fonákságára utal, hogy az önkormányzati szövetségek nem tudják eldönteni: örüljenek-e ennek a trendnek, vagy sem. Ha az önkormányzatok következetesen védelmeznék autonómiájukat, akkor méltányolniuk kellene azt az előnyt, hogy pénzügyi függőségük csökkenésével egyre kevésbé kiszolgáltatottak a mindenkori kormány finanszírozási és politikai prioritásainak. A helyi adóztatás lehetőségét azonban csak a legnagyobb városok használják ki. Az összes helyi adóbevétel 44%-át Budapesten, további 24%-át a megyei jogú városokban kasszírozták; az összes helyi iparűzési adóbevételnek pedig közel fele a fővárosi költségvetést gyarapította. Az önkormányzati szövetségek az állami támogatások arányának csökkenésével többnyire a sérelmeket kívánják alátámasztani, tehát az önkormányzatokra hárított feladatok és a források aránytalanságát hangsúlyozzák.

Meggyőzőbb érv az önkormányzatok anyagi helyzetének nehezebbé válása mellett az, hogy a működési kiadások aránya az összes önkormányzati kiadás arányában 1991 és 1998 között folyamatosan és jelentős mértékben csökkent, az elmúlt négy évben viszont ismét növekedésnek indult (4. táblázat). Ennek oka valóban a kormányzati jövedelemátcsoportosítás volt. Az Orbán-kormány több éven át szándékosan alulbecsülte a várható inflációt, és az így keletkezett mesterséges többletet parlamenti kontroll nélkül költötte el.[5] Ez a fiskális csíny nem kis mértékben az önkormányzatokon csattant, hiszen a nekik juttatott támogatásokat az alulbecsült infláció szerint kalkulálták, ugyanakkor az önkormányzatoknak a tényleges költségeket kellett állniuk. Összességében több forrást vontak el tőlük, mint amennyit azután a különféle programok és pályázatok során visszakaptak a szerencsés és kormányzati kapcsolatokkal rendelkező önkormányzatok. A tervezettnél magasabb inflációért az önkormányzatok semmiféle kompenzációt nem kaptak.

4. táblázat: A helyi önkormányzatok működési és összes kiadásának alakulása néhány évben 1991 és 2002 között

A TÖOSZ számszerűsítette a veszteségeket; eszerint az infláció alultervezése miatt 2001-ben 15 milliárd forint, 2002-ben pedig további 25 milliárd forint veszteség érte az önkormányzatokat. A 2000-es árvízkárok miatt 7,8 milliárd forintot vontak el az önkormányzatoktól, így az inflációt is figyelembe véve összességében a szövetség 50 milliárd forint többletigényt nyújtott be a leendő kormánynak. És a Medgyessy-kormány hajlik is a számla kiegyenlítésére; a kormányprogram hasonló kalkulációk alapján 50 milliárd forint többlettámogatást szándékozik beépíteni a 2003-as költségvetésbe.

A közalkalmazotti, köztisztviselői béremeléseket, valamint a nagyarányú minimálbér-emelés költségeit is jórészt helyben kellett kigazdálkodniuk az intézményfenntartó önkormányzatoknak. Szintén a helyi döntéshozók gondjait növelte, hogy a központi források meghatározásánál a kormány 2%-os létszámleépítéssel számolt. További terhet jelentett az okmányirodák létrehozása és működtetése, valamint az, hogy az okmányiroda-körzetekhez igazították a gyámügyi és az építésügyi körzeteket is. A pótlólagos feladatok ellátására adott támogatás a költségeknek csak mintegy 70%-át fedezte, a többit helyben kellett előteremteni.

A személyi jövedelemadó megosztásáról és kiegyenlítő újraelosztásáról folyó évtizedes vita is kétértelmű. Az önkormányzatok autonómiájuk súlyos csorbításának tartják azt, hogy az szja átengedett hányadát az Orbán-kormány újraosztotta a települések között, méghozzá feladatarányosan, hozzárendelve a normatív támogatásokhoz. Pedig az szja átengedett hányada nem változott, az átengedett hányad kiegyenlítő újraelosztása pedig a Horn-kormány idején kezdődött, igaz, akkor még csak a települések „adóerő-képessége” szerint, és nem normatív logikát követve (5. táblázat). Az átengedett szja újraosztott hányadának drasztikus növelése során az Orbán-kormány rászorultsági elvet érvényesített, szöges ellentétben általános elosztási gyakorlatával. Az szja-bevétel mindenekelőtt a községek költségvetésében jelentős bevételi tétel, márpedig a községek bevételeinek reálértéke annak ellenére is csökkent, hogy kiemelkedően jól jártak az szja újraosztása során (6. táblázat). Ennek az osztozkodásnak a vesztesei a megyei jogú városok és Budapest voltak, az „önkormányzati autonómia” követelése mögött főként az ő érdekeik állnak.

5. táblázat: A települési önkormányzatoknak átengedett szja megoszlása

Zolnay János

Nyomtatóbarát változat

Az Orbán-kormány kétbalkezes lokális politikájának nagy része volt a bukásában. A Fidesz úgy vélte, hogy polgármesterei, önkormányzati képviselői egységes, fegyelmezett országos mega-frakcióvá szervezhetők, az ellenzéki vezetésű városok szavazópolgáraival pedig előbb-utóbb meg lehet értetni, hogy a fejlesztési források elosztásáról a mindenkori kormány saját szempontjai alapján dönt.

Egyik számítás sem igazolódott. Az önkormányzati képviselőkből nem sikerült fegyelmezett pártkatonákat faragni, a helybeli politikai társaságok vonzásai és taszításai erősebbek, mint a laza pártkötelékek. A Fidesz tévedett abban, hogy a politikai ellenfelet folyamatosan provokáló, megalázó taktika hatásos fegyver lehet az ellenzéki vezetésű településekkel szemben is. A renitens városok szóbeli vagy pénzbeli megleckéztetése nem az önkormányzat, hanem a kormány leváltására ösztönözte a szavazókat, és – mozgósítva az önkormányzatok zömét a kormány ellen – sérelmi alapot teremtett. Ezáltal a kormány nemcsak a lokális politikával kapcsolatos tematizációt engedte át az önkormányzati szövetségeknek, de a kezdeményezést is. Márpedig az offenzív taktikát kedvelő Orbán-kormány csak akkor érezte magát elemében, ha maga választhatta meg harci terepét, ha támadott, és nem kényszerült védekezni olyan kérdésekkel kapcsolatban, amelyekről egyébként tudomást sem kívánt venni.

A politikai viták a szocialista és liberális ellenzék, illetve az ellenzéki dominanciájú érdekképviseleti szövetségek, mindenekelőtt a Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége (TÖOSZ) által megfogalmazott állításokról szóltak. Alappal vagy alap nélkül, de evidenciává vált az elmúlt években, hogy a ciklus legnagyobb vesztese az önkormányzati szektor: a kormány államosítani akarja az önkormányzatokat, elvonja forrásaikat, miközben egyre több feladatot hárít rájuk, valamint politikai szempontok szerint dönt a fejlesztési támogatásokról. A Fidesz egyszerre volt arcátlan és tétován magyarázkodó, ahelyett hogy maga diktálta volna a napirendet. Felbosszantotta az ellenzéki irányítású városok jelentős részét és az ellenzéki vezetésű városok nem feltétlenül ellenzéki szavazópolgárainak éppen akkora hányadát, hogy a kormányzati hatalom kicsússzon a kezéből. Tette ezt úgy, hogy közben semmit nem végzett, és semmit nem nyert. Nem terjesztette elő az önkormányzati, illetve a közigazgatási rendszer átfogó reformját, nem nézett szembe az önkormányzati rendszer átalakításának stratégiai kérdéseivel, és új klienseket sem nyert meg a másik oldalról.

Részleges reformkényszer


Az önkormányzati-közigazgatási rendszer átalakítására ösztönző kényszer csak nagyon viszonylagos, politikailag pedig igencsak kockázatos. Az önkormányzatok csak a fiskális reformműhelyekből látszanak olyan elkülönült ágazatnak, amelynek ésszerűbbé és olcsóbbá tétele évek óta az államháztartási reformtananyag kötelező leckéje.

A hazai települések közel 65%-a szerepkör nélkülinek minősíttetett 1971 után; a tanácsaikat, iskolájukat, létalapjukat veszített falvak felszabadulásként élték meg az önkormányzás jogát biztosító 1990-es fordulatot. Az egykori társközségek önállóságuk visszaszerzésének, a kisvárosok a megyei gyámkodás megszűntének örültek. A hazai önkormányzati rendszer azonban rendkívül széttagolt lett, finanszírozása pedig drága. A kistelepülések jó része képtelen ellátni feladatait. (Csak a példa kedvéért: Magyarországon közel 3200 önkormányzat van, a 15 milliós Hollandiában mindössze 550, és 17 ezer fő az önkormányzatok legkisebb megengedett lakosságszáma.) A kistelepülési önkormányzatok kötelező összevonása vagy az önkormányzatok intézmény-fenntartási jogának korlátozása azonban a rendszerváltást megelőző évtizedek centralizációs politikája és annak falusorvasztó hatása miatt mostanában szóba sem kerülhet.

Ugyancsak megoldhatatlan feladvány az önkormányzatok rendkívül nagy döntési kompetenciája, illetve az erős, bár csökkenő központi pénzügyi függése közötti ellentmondás feloldása. A politikai viták gondosan elkerülik az önkormányzatok „forrásorientált bevételi rendszerének” súlyos következményeit. Ez magyarul azt jelenti, hogy az önkormányzatok közfeladatait a központi költségvetés döntő részben szabad felhasználású normatívák révén támogatja, az így kapott pénzt pedig az önkormányzatok arra költik, amire akarják. Ez a szisztéma a közoktatás, a szociális ellátások, illetve az egyes intézmények finanszírozását kiszolgáltatja a helyi elitek, illetve a helyi erőviszonyok kényének, és nem kis része van például abban, hogy a közoktatásban korábban is tapasztalható szegregációs folyamatok felerősödtek. A támogatások szabad felhasználású hányadának csökkenése az önkormányzatok heves ellenállásába ütközik; a „pántlikázottnak” csúfolt, tehát meghatározott feladatok ellátására nyújtott támogatások arányának növekedését az „önkormányzatiság elve sérülésének” tartják.

A finanszírozás mellett a közelgő uniós csatlakozás jelent bizonyos reformkényszert; lassan elkerülhetetlenné válik az EU támogatási rendszerével kompatibilis regionális igazgatási egységek kialakítását. Nem a megye kontra régió vita a fontos; Brüsszelben csekély érdeklődést kelt a Szalay-Pulszky-féle centralista-municipalista vita, éppúgy, mint Baráth Etele és Wekler Ferenc összecsapása a megyék, illetve régiók elsődlegességéről.

Az igazi fejtörést az okozza, hogy az EU fejlesztési forrásait „fogadó” – és a támogatásokhoz szükséges önrészt biztosító – igazgatási szint az önkormányzatok társulása vagy pedig az önkormányzati régió legyen-e a csatlakozás után; az már mellékes, hogy az utóbbi 19 önkormányzati megye vagy pedig 7 önkormányzati régió lesz-e. Két önkormányzati regionális szint létrehozása azonban képtelenség lenne egy tízmilliós országban. Ha a jogalkotó a régiók mellett dönt, akkor fel kell számolni a megyéket. Ha mégis megmaradnak az önkormányzati megyék, akkor nem tartható az a helyzet, hogy a választott politikai képviseletekkel bíró megyék szerepe korlátozott marad, miközben a politikai legitimitással nem bíró területfejlesztési tanácsok – akár megyei, akár regionális szinten – jelentős fejlesztési forrásokkal bírnak majd.[1]

Igazából tehát maga a – megyei vagy regionális – fejlesztési tanácsok rendszere jelenti a valóságos centrális modellt. A fejlesztési tanácsok szerveződhetnek a települési önkormányzatok kistérségi társulásaként – ezt javasolták annak idején a szabad demokraták –, lehetnek a megyei önkormányzatok, a megyei jogú városok, a kistérségek, a szakszervezetek, a kamarák és a kormány szerepét kiegyensúlyozó testületek – ez az elképzelés valósult meg az 1996-os területfejlesztési törvényben –, de ha az éppen hivatalban lévő kormány úgy akarja, akkor egy csapásra államosíthatja a fejlesztési tanácsokat – ahogy tette ezt a Fidesz 1999-ben. Gondoljunk bele: az EU-támogatások által megkövetelt önrészt a fejlesztési tanácsok jórészt csak közvetlen kormányzati források révén teremthetik elő; míg például adóbevételei vagy megosztott adóbevételei csak választott önkormányzatoknak (megyéknek vagy régióknak) lehetnek.

A részleges reformkényszer, illetve a politikai érdekek kettőssége persze satuba fog minden kormányt. A kilencvenes években nem volt olyan kormányzat, amely megkockáztatta volna, hogy akár pépesített formában lenyomja az önkormányzatok torkán a szükségesnek ítélt reformokat.
A szereposztás szerint a mindenkori ellenzéki pártok bátran felkarolják a változtatásban ellenérdekelt önkormányzatok legretrográdabb érdekeit is, a kormány elszántsága pedig általában a soron következő helyhatósági választásokig tart, már ha az országgyűlési választási kampány során vagy a kormányprogramban egyáltalán megfogalmazódnak reformtervek. A gyakran idézett bon mot szerint az 1990-ben „erős felindulásból” elfogadott, összességében senki által nem (így) akart önkormányzati-közigazgatási szisztéma – persze minden erényével és hibájával – kikezdhetetlenül stabil eleme a magyarországi közjogi rendszernek.

Az önkormányzatok finanszírozásával kapcsolatos vitákat 12 éve fülsértően hamis érvelés kíséri. Az érdekképviseleti szövetségek és kormányzati lobbistáik úgy tesznek, mintha az önkormányzati szektor költségvetési ágazat lenne, és nem számolnak azzal, hogy az önkormányzatok feladatai és azok forrásai, valamint költségei meglehetősen változatosak. A kormányzati reformviták során rendre a Pénzügyminisztérium kerül szembe a többi minisztériummal, és általában alulmarad. A pénzügyesek nem veszik tudomásul, hogy az önkormányzati rendszer átalakítása nem egyszerűen az államháztartási reform rutinfeladata. A szaktárcák általában saját területük aktuális forrásigénye kapcsán hivatkoznak az önkormányzatok érdekeire, legyen szó akár a közoktatás finanszírozásáról, a pedagógusok béremeléséről, a „közalkalmazotti életpályamodellekről” (szocialista verzióban: „szakmacsoportos bértábláról”), a jóléti ellátásokról vagy a lakásépítésekről. Az alapvető ellátások és szolgáltatások tartalmi és finanszírozási reformjait is sikeresen lehet jegelni az önkormányzatok érdekeire hivatkozva. A szakszervezetek és a szakmai érdekképviseletek a bérharcok és a létszámleépítések kapcsán hivatkoznak az önkormányzatok érdekeire, pedig az intézményfenntartó települési önkormányzatok számára a központi közalkalmazotti béremelés jelenti a legsúlyosabb fejfájást.

Ezen az ingoványos terepen a kormány vagy határozott reformprogrammal vagy ügyes manőverezéssel képes csak sikeresen politizálni; a valódi reformszándékot nélkülöző kormányzati keménykedés biztos kudarcra van ítélve.

Sebfakadás


A most zárult ciklus abban különbözött a korábbi évektől, hogy az ellenzéki pártok nemcsak az érdekképviseletek forrásigényét karolták fel, nemcsak több százmilliárd forinttal többet ígértek, mint amennyit döntési helyzetben helyesnek tartottak volna szétosztani, de egyenesen vészharangokat kongattak az önkormányzatok „államosítása” és „pénzügyi ellehetetlenítése” miatt. Felfakadtak az önkormányzatoknak, nemes városoknak és falvaknak régi sebei.[2] Az Orbán-kormány önkormányzati politikájával szemben megfogalmazott szemrehányás lényege: a ciklus legnagyobb vesztesei az önkormányzatok voltak; miközben a GDP, illetve a kormány által elosztható jövedelmek emelkedtek, az önkormányzatok pénzügyi helyzete feszített maradt. Kétségtelen, hogy az önkormányzatok államháztartáson belüli relatív jövedelmi helyzete a most záruló ciklusban tovább romlott, az önkormányzati bevételek aránya mind az államháztartás egészéhez, mind a GDP-hez viszonyítva csökkent (1. és 2. táblázat). Igaz, a tendencia nem 1998-ban kezdődött, és az is igaz, hogy nemcsak az önkormányzati bevételek, de az önkormányzati kiadások GDP-hez viszonyított aránya is csökkent.[3]

1. táblázat: Az államháztartás és a helyi önkormányzatok bevételei reálértékének változása (%)

2. táblázat: A helyi önkormányzatok GFS rendszerű kiadásai

Voltaképpen sehol sincs az megírva, hogy az egyes államháztartási alrendszereken, így az önkormányzatok költségvetésén átfutó összeg részaránya az idők végezetéig nem változhat. De hát éppen ez a „bázisszemlélet” az önkormányzati finanszírozással kapcsolatos alkumechanizmus sajátossága: nem az önkormányzati feladatok körébe tartozó ágazatokról folyik a vita, nem is az infrastruktúrafejlesztésről vagy a regionális fejlesztésekről, hanem úgy általában az önkormányzatokról. A kormányzat pedig, ha nincs tényleges stratégiája, nem tehet mást, mint belemegy ebbe a vitába, és cáfolni igyekszik a támogatások értékvesztését. Innentől kezdve a vita adatok korrekt vagy önkényes csoportosításáról és értelmezéséről szól; biztos kommunikációs vereséget ígérve a kormánynak. Efféle vitába bonyolódott bele az Orbán-kormány is, és neki sem sikerült győztesen kikászálódnia belőle. Kontrát Károly, a BM politikai államtitkára csak azt tudta bizonygatni, hogy 2000-ben a normatívák 7,4%-kal, 2001-ben 13,4%-kal, 2002-ben pedig 9,3%-kal növekedtek a megelőző évekhez képest. Az érvelés azonban nem cáfolja az önkormányzatok relatív jövedelmi helyzetének romlását, többek között azért sem, mert a normatívák többlete részben átcsoportosításból származik: az Orbán-kormány drasztikusan csökkentette az átengedett személyi jövedelemadó helyben (az adózó lakóhelyénél) maradó hányadát, és növelte a feladatarányos, normatív elven újraosztott hányadát.

Teljesen légből kapottnak tűnik az a vád, hogy az önkormányzati autonómiát fokozatosan korlátozta volna az állami újraelosztás: ezt az évek óta hangoztatott állítást maga Lengyel László kanonizálta a választási kampányt megelőzően a baloldali önkormányzatok konferenciáján.[4] Az önkormányzati bevételeken belül az állami hozzájárulás aránya a kilencvenes években jelentősen, közel 20%-kal csökkent, igaz, az Orbán-kormány regnálása idején ez az arány minimális mértékben, mindössze 1%-kal ismét emelkedett (3. táblázat).

3. táblázat: Az állami hozzájárulások és támogatások, valamint ezek arányának változása a települési önkormányzatok összes bevételében

A finanszírozási alku fonákságára utal, hogy az önkormányzati szövetségek nem tudják eldönteni: örüljenek-e ennek a trendnek, vagy sem. Ha az önkormányzatok következetesen védelmeznék autonómiájukat, akkor méltányolniuk kellene azt az előnyt, hogy pénzügyi függőségük csökkenésével egyre kevésbé kiszolgáltatottak a mindenkori kormány finanszírozási és politikai prioritásainak. A helyi adóztatás lehetőségét azonban csak a legnagyobb városok használják ki. Az összes helyi adóbevétel 44%-át Budapesten, további 24%-át a megyei jogú városokban kasszírozták; az összes helyi iparűzési adóbevételnek pedig közel fele a fővárosi költségvetést gyarapította. Az önkormányzati szövetségek az állami támogatások arányának csökkenésével többnyire a sérelmeket kívánják alátámasztani, tehát az önkormányzatokra hárított feladatok és a források aránytalanságát hangsúlyozzák.

Meggyőzőbb érv az önkormányzatok anyagi helyzetének nehezebbé válása mellett az, hogy a működési kiadások aránya az összes önkormányzati kiadás arányában 1991 és 1998 között folyamatosan és jelentős mértékben csökkent, az elmúlt négy évben viszont ismét növekedésnek indult (4. táblázat). Ennek oka valóban a kormányzati jövedelemátcsoportosítás volt. Az Orbán-kormány több éven át szándékosan alulbecsülte a várható inflációt, és az így keletkezett mesterséges többletet parlamenti kontroll nélkül költötte el.[5] Ez a fiskális csíny nem kis mértékben az önkormányzatokon csattant, hiszen a nekik juttatott támogatásokat az alulbecsült infláció szerint kalkulálták, ugyanakkor az önkormányzatoknak a tényleges költségeket kellett állniuk. Összességében több forrást vontak el tőlük, mint amennyit azután a különféle programok és pályázatok során visszakaptak a szerencsés és kormányzati kapcsolatokkal rendelkező önkormányzatok. A tervezettnél magasabb inflációért az önkormányzatok semmiféle kompenzációt nem kaptak.

4. táblázat: A helyi önkormányzatok működési és összes kiadásának alakulása néhány évben 1991 és 2002 között

6. táblázat: A költségvetési főösszeg megoszlása településtípusonként (milliárd Ft)

Év	Skip to main content Secondary Menu Hírmondó Beszélő lapok E-kikötő Blogok Beszélő táj Hangos kikötő Infosziget Galériák You are here: 9–10. szám, Évfolyam 7, Szám 8 » Tárcatár Térségiszony Zolnay János Nyomtatóbarát változat Az Orbán-kormány és az önkormányzatok Az Orbán-kormány kétbalkezes lokális politikájának nagy része volt a bukásában. A Fidesz úgy vélte, hogy polgármesterei, önkormányzati képviselői egységes, fegyelmezett országos mega-frakcióvá szervezhetők, az ellenzéki vezetésű városok szavazópolgáraival pedig előbb-utóbb meg lehet értetni, hogy a fejlesztési források elosztásáról a mindenkori kormány saját szempontjai alapján dönt. Egyik számítás sem igazolódott. Az önkormányzati képviselőkből nem sikerült fegyelmezett pártkatonákat faragni, a helybeli politikai társaságok vonzásai és taszításai erősebbek, mint a laza pártkötelékek. A Fidesz tévedett abban, hogy a politikai ellenfelet folyamatosan provokáló, megalázó taktika hatásos fegyver lehet az ellenzéki vezetésű településekkel szemben is. A renitens városok szóbeli vagy pénzbeli megleckéztetése nem az önkormányzat, hanem a kormány leváltására ösztönözte a szavazókat, és – mozgósítva az önkormányzatok zömét a kormány ellen – sérelmi alapot teremtett. Ezáltal a kormány nemcsak a lokális politikával kapcsolatos tematizációt engedte át az önkormányzati szövetségeknek, de a kezdeményezést is. Márpedig az offenzív taktikát kedvelő Orbán-kormány csak akkor érezte magát elemében, ha maga választhatta meg harci terepét, ha támadott, és nem kényszerült védekezni olyan kérdésekkel kapcsolatban, amelyekről egyébként tudomást sem kívánt venni. A politikai viták a szocialista és liberális ellenzék, illetve az ellenzéki dominanciájú érdekképviseleti szövetségek, mindenekelőtt a Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége (TÖOSZ) által megfogalmazott állításokról szóltak. Alappal vagy alap nélkül, de evidenciává vált az elmúlt években, hogy a ciklus legnagyobb vesztese az önkormányzati szektor: a kormány államosítani akarja az önkormányzatokat, elvonja forrásaikat, miközben egyre több feladatot hárít rájuk, valamint politikai szempontok szerint dönt a fejlesztési támogatásokról. A Fidesz egyszerre volt arcátlan és tétován magyarázkodó, ahelyett hogy maga diktálta volna a napirendet. Felbosszantotta az ellenzéki irányítású városok jelentős részét és az ellenzéki vezetésű városok nem feltétlenül ellenzéki szavazópolgárainak éppen akkora hányadát, hogy a kormányzati hatalom kicsússzon a kezéből. Tette ezt úgy, hogy közben semmit nem végzett, és semmit nem nyert. Nem terjesztette elő az önkormányzati, illetve a közigazgatási rendszer átfogó reformját, nem nézett szembe az önkormányzati rendszer átalakításának stratégiai kérdéseivel, és új klienseket sem nyert meg a másik oldalról. Részleges reformkényszer Az önkormányzati-közigazgatási rendszer átalakítására ösztönző kényszer csak nagyon viszonylagos, politikailag pedig igencsak kockázatos. Az önkormányzatok csak a fiskális reformműhelyekből látszanak olyan elkülönült ágazatnak, amelynek ésszerűbbé és olcsóbbá tétele évek óta az államháztartási reformtananyag kötelező leckéje. A hazai települések közel 65%-a szerepkör nélkülinek minősíttetett 1971 után; a tanácsaikat, iskolájukat, létalapjukat veszített falvak felszabadulásként élték meg az önkormányzás jogát biztosító 1990-es fordulatot. Az egykori társközségek önállóságuk visszaszerzésének, a kisvárosok a megyei gyámkodás megszűntének örültek. A hazai önkormányzati rendszer azonban rendkívül széttagolt lett, finanszírozása pedig drága. A kistelepülések jó része képtelen ellátni feladatait. (Csak a példa kedvéért: Magyarországon közel 3200 önkormányzat van, a 15 milliós Hollandiában mindössze 550, és 17 ezer fő az önkormányzatok legkisebb megengedett lakosságszáma.) A kistelepülési önkormányzatok kötelező összevonása vagy az önkormányzatok intézmény-fenntartási jogának korlátozása azonban a rendszerváltást megelőző évtizedek centralizációs politikája és annak falusorvasztó hatása miatt mostanában szóba sem kerülhet. Ugyancsak megoldhatatlan feladvány az önkormányzatok rendkívül nagy döntési kompetenciája, illetve az erős, bár csökkenő központi pénzügyi függése közötti ellentmondás feloldása. A politikai viták gondosan elkerülik az önkormányzatok „forrásorientált bevételi rendszerének” súlyos következményeit. Ez magyarul azt jelenti, hogy az önkormányzatok közfeladatait a központi költségvetés döntő részben szabad felhasználású normatívák révén támogatja, az így kapott pénzt pedig az önkormányzatok arra költik, amire akarják. Ez a szisztéma a közoktatás, a szociális ellátások, illetve az egyes intézmények finanszírozását kiszolgáltatja a helyi elitek, illetve a helyi erőviszonyok kényének, és nem kis része van például abban, hogy a közoktatásban korábban is tapasztalható szegregációs folyamatok felerősödtek. A támogatások szabad felhasználású hányadának csökkenése az önkormányzatok heves ellenállásába ütközik; a „pántlikázottnak” csúfolt, tehát meghatározott feladatok ellátására nyújtott támogatások arányának növekedését az „önkormányzatiság elve sérülésének” tartják. A finanszírozás mellett a közelgő uniós csatlakozás jelent bizonyos reformkényszert; lassan elkerülhetetlenné válik az EU támogatási rendszerével kompatibilis regionális igazgatási egységek kialakítását. Nem a megye kontra régió vita a fontos; Brüsszelben csekély érdeklődést kelt a Szalay-Pulszky-féle centralista-municipalista vita, éppúgy, mint Baráth Etele és Wekler Ferenc összecsapása a megyék, illetve régiók elsődlegességéről. Az igazi fejtörést az okozza, hogy az EU fejlesztési forrásait „fogadó” – és a támogatásokhoz szükséges önrészt biztosító – igazgatási szint az önkormányzatok társulása vagy pedig az önkormányzati régió legyen-e a csatlakozás után; az már mellékes, hogy az utóbbi 19 önkormányzati megye vagy pedig 7 önkormányzati régió lesz-e. Két önkormányzati regionális szint létrehozása azonban képtelenség lenne egy tízmilliós országban. Ha a jogalkotó a régiók mellett dönt, akkor fel kell számolni a megyéket. Ha mégis megmaradnak az önkormányzati megyék, akkor nem tartható az a helyzet, hogy a választott politikai képviseletekkel bíró megyék szerepe korlátozott marad, miközben a politikai legitimitással nem bíró területfejlesztési tanácsok – akár megyei, akár regionális szinten – jelentős fejlesztési forrásokkal bírnak majd.[1] Igazából tehát maga a – megyei vagy regionális – fejlesztési tanácsok rendszere jelenti a valóságos centrális modellt. A fejlesztési tanácsok szerveződhetnek a települési önkormányzatok kistérségi társulásaként – ezt javasolták annak idején a szabad demokraták –, lehetnek a megyei önkormányzatok, a megyei jogú városok, a kistérségek, a szakszervezetek, a kamarák és a kormány szerepét kiegyensúlyozó testületek – ez az elképzelés valósult meg az 1996-os területfejlesztési törvényben –, de ha az éppen hivatalban lévő kormány úgy akarja, akkor egy csapásra államosíthatja a fejlesztési tanácsokat – ahogy tette ezt a Fidesz 1999-ben. Gondoljunk bele: az EU-támogatások által megkövetelt önrészt a fejlesztési tanácsok jórészt csak közvetlen kormányzati források révén teremthetik elő; míg például adóbevételei vagy megosztott adóbevételei csak választott önkormányzatoknak (megyéknek vagy régióknak) lehetnek. A részleges reformkényszer, illetve a politikai érdekek kettőssége persze satuba fog minden kormányt. A kilencvenes években nem volt olyan kormányzat, amely megkockáztatta volna, hogy akár pépesített formában lenyomja az önkormányzatok torkán a szükségesnek ítélt reformokat. A szereposztás szerint a mindenkori ellenzéki pártok bátran felkarolják a változtatásban ellenérdekelt önkormányzatok legretrográdabb érdekeit is, a kormány elszántsága pedig általában a soron következő helyhatósági választásokig tart, már ha az országgyűlési választási kampány során vagy a kormányprogramban egyáltalán megfogalmazódnak reformtervek. A gyakran idézett bon mot szerint az 1990-ben „erős felindulásból” elfogadott, összességében senki által nem (így) akart önkormányzati-közigazgatási szisztéma – persze minden erényével és hibájával – kikezdhetetlenül stabil eleme a magyarországi közjogi rendszernek. Az önkormányzatok finanszírozásával kapcsolatos vitákat 12 éve fülsértően hamis érvelés kíséri. Az érdekképviseleti szövetségek és kormányzati lobbistáik úgy tesznek, mintha az önkormányzati szektor költségvetési ágazat lenne, és nem számolnak azzal, hogy az önkormányzatok feladatai és azok forrásai, valamint költségei meglehetősen változatosak. A kormányzati reformviták során rendre a Pénzügyminisztérium kerül szembe a többi minisztériummal, és általában alulmarad. A pénzügyesek nem veszik tudomásul, hogy az önkormányzati rendszer átalakítása nem egyszerűen az államháztartási reform rutinfeladata. A szaktárcák általában saját területük aktuális forrásigénye kapcsán hivatkoznak az önkormányzatok érdekeire, legyen szó akár a közoktatás finanszírozásáról, a pedagógusok béremeléséről, a „közalkalmazotti életpályamodellekről” (szocialista verzióban: „szakmacsoportos bértábláról”), a jóléti ellátásokról vagy a lakásépítésekről. Az alapvető ellátások és szolgáltatások tartalmi és finanszírozási reformjait is sikeresen lehet jegelni az önkormányzatok érdekeire hivatkozva. A szakszervezetek és a szakmai érdekképviseletek a bérharcok és a létszámleépítések kapcsán hivatkoznak az önkormányzatok érdekeire, pedig az intézményfenntartó települési önkormányzatok számára a központi közalkalmazotti béremelés jelenti a legsúlyosabb fejfájást. Ezen az ingoványos terepen a kormány vagy határozott reformprogrammal vagy ügyes manőverezéssel képes csak sikeresen politizálni; a valódi reformszándékot nélkülöző kormányzati keménykedés biztos kudarcra van ítélve. Sebfakadás A most zárult ciklus abban különbözött a korábbi évektől, hogy az ellenzéki pártok nemcsak az érdekképviseletek forrásigényét karolták fel, nemcsak több százmilliárd forinttal többet ígértek, mint amennyit döntési helyzetben helyesnek tartottak volna szétosztani, de egyenesen vészharangokat kongattak az önkormányzatok „államosítása” és „pénzügyi ellehetetlenítése” miatt. Felfakadtak az önkormányzatoknak, nemes városoknak és falvaknak régi sebei.[2] Az Orbán-kormány önkormányzati politikájával szemben megfogalmazott szemrehányás lényege: a ciklus legnagyobb vesztesei az önkormányzatok voltak; miközben a GDP, illetve a kormány által elosztható jövedelmek emelkedtek, az önkormányzatok pénzügyi helyzete feszített maradt. Kétségtelen, hogy az önkormányzatok államháztartáson belüli relatív jövedelmi helyzete a most záruló ciklusban tovább romlott, az önkormányzati bevételek aránya mind az államháztartás egészéhez, mind a GDP-hez viszonyítva csökkent (1. és 2. táblázat). Igaz, a tendencia nem 1998-ban kezdődött, és az is igaz, hogy nemcsak az önkormányzati bevételek, de az önkormányzati kiadások GDP-hez viszonyított aránya is csökkent.[3] 1. táblázat: Az államháztartás és a helyi önkormányzatok bevételei reálértékének változása (%) Év<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" /> Államháztartás 1991=100% Önkormányzatok 1991=100% 1991 100,0 100,0 1994 108,7 102,9 1998 91,8 91,9 2002-es előirányzat 101,1 88,7 Forrás: TÖOSZ 2. táblázat: A helyi önkormányzatok GFS rendszerű kiadásai Év Összeg (milliárd Ft) A GDP %-ában 1990 309,6 13,7 1991 364,5 14,6 1992 486,5 16.5 1993 583,0 16.4 1994 731,8 16,8 1995 781,6 14.1 1996 892,5 13,0 1997 1135,1 13,3 1998 1348,5 13,4 1999 1475,5 12,8 2000 1651,1 12,8 2001-es előirányzat 1642,6 11,2 2002-es előirányzat 1748,3 10,8 Forrás: TÖOSZ Voltaképpen sehol sincs az megírva, hogy az egyes államháztartási alrendszereken, így az önkormányzatok költségvetésén átfutó összeg részaránya az idők végezetéig nem változhat. De hát éppen ez a „bázisszemlélet” az önkormányzati finanszírozással kapcsolatos alkumechanizmus sajátossága: nem az önkormányzati feladatok körébe tartozó ágazatokról folyik a vita, nem is az infrastruktúrafejlesztésről vagy a regionális fejlesztésekről, hanem úgy általában az önkormányzatokról. A kormányzat pedig, ha nincs tényleges stratégiája, nem tehet mást, mint belemegy ebbe a vitába, és cáfolni igyekszik a támogatások értékvesztését. Innentől kezdve a vita adatok korrekt vagy önkényes csoportosításáról és értelmezéséről szól; biztos kommunikációs vereséget ígérve a kormánynak. Efféle vitába bonyolódott bele az Orbán-kormány is, és neki sem sikerült győztesen kikászálódnia belőle. Kontrát Károly, a BM politikai államtitkára csak azt tudta bizonygatni, hogy 2000-ben a normatívák 7,4%-kal, 2001-ben 13,4%-kal, 2002-ben pedig 9,3%-kal növekedtek a megelőző évekhez képest. Az érvelés azonban nem cáfolja az önkormányzatok relatív jövedelmi helyzetének romlását, többek között azért sem, mert a normatívák többlete részben átcsoportosításból származik: az Orbán-kormány drasztikusan csökkentette az átengedett személyi jövedelemadó helyben (az adózó lakóhelyénél) maradó hányadát, és növelte a feladatarányos, normatív elven újraosztott hányadát. Teljesen légből kapottnak tűnik az a vád, hogy az önkormányzati autonómiát fokozatosan korlátozta volna az állami újraelosztás: ezt az évek óta hangoztatott állítást maga Lengyel László kanonizálta a választási kampányt megelőzően a baloldali önkormányzatok konferenciáján.[4] Az önkormányzati bevételeken belül az állami hozzájárulás aránya a kilencvenes években jelentősen, közel 20%-kal csökkent, igaz, az Orbán-kormány regnálása idején ez az arány minimális mértékben, mindössze 1%-kal ismét emelkedett (3. táblázat). 3. táblázat: Az állami hozzájárulások és támogatások, valamint ezek arányának változása a települési önkormányzatok összes bevételében Év Összes bevétel (milliárd Ft) Állami hozzájárulás és támogatás (milliárd Ft) Az állami hozzájárulás és támogatások aránya az összes bevételen belül (%) 1991 396,5 191,5 48,3 1994 730,0 290,5 39,9 1998 1397.4 405,7 29,0 2002-es előirányzat 1767,3 537,2 30,4 Forrás: TÖOSZ A finanszírozási alku fonákságára utal, hogy az önkormányzati szövetségek nem tudják eldönteni: örüljenek-e ennek a trendnek, vagy sem. Ha az önkormányzatok következetesen védelmeznék autonómiájukat, akkor méltányolniuk kellene azt az előnyt, hogy pénzügyi függőségük csökkenésével egyre kevésbé kiszolgáltatottak a mindenkori kormány finanszírozási és politikai prioritásainak. A helyi adóztatás lehetőségét azonban csak a legnagyobb városok használják ki. Az összes helyi adóbevétel 44%-át Budapesten, további 24%-át a megyei jogú városokban kasszírozták; az összes helyi iparűzési adóbevételnek pedig közel fele a fővárosi költségvetést gyarapította. Az önkormányzati szövetségek az állami támogatások arányának csökkenésével többnyire a sérelmeket kívánják alátámasztani, tehát az önkormányzatokra hárított feladatok és a források aránytalanságát hangsúlyozzák. Meggyőzőbb érv az önkormányzatok anyagi helyzetének nehezebbé válása mellett az, hogy a működési kiadások aránya az összes önkormányzati kiadás arányában 1991 és 1998 között folyamatosan és jelentős mértékben csökkent, az elmúlt négy évben viszont ismét növekedésnek indult (4. táblázat). Ennek oka valóban a kormányzati jövedelemátcsoportosítás volt. Az Orbán-kormány több éven át szándékosan alulbecsülte a várható inflációt, és az így keletkezett mesterséges többletet parlamenti kontroll nélkül költötte el.[5] Ez a fiskális csíny nem kis mértékben az önkormányzatokon csattant, hiszen a nekik juttatott támogatásokat az alulbecsült infláció szerint kalkulálták, ugyanakkor az önkormányzatoknak a tényleges költségeket kellett állniuk. Összességében több forrást vontak el tőlük, mint amennyit azután a különféle programok és pályázatok során visszakaptak a szerencsés és kormányzati kapcsolatokkal rendelkező önkormányzatok. A tervezettnél magasabb inflációért az önkormányzatok semmiféle kompenzációt nem kaptak. 4. táblázat: A helyi önkormányzatok működési és összes kiadásának alakulása néhány évben 1991 és 2002 között Év Működési kiadás (milliárd Ft) Összes kiadás (milliárd Ft) Működési kiadások aránya az összes kiadás %-ában 1991 292,0 378,6 77,1 1994 528,6 744,5 71,0 1998 941,2 1393,7 67,5 2002-es előirányzat 1288 1767,3 72,9 Forrás TÖOSZ A TÖOSZ számszerűsítette a veszteségeket; eszerint az infláció alultervezése miatt 2001-ben 15 milliárd forint, 2002-ben pedig további 25 milliárd forint veszteség érte az önkormányzatokat. A 2000-es árvízkárok miatt 7,8 milliárd forintot vontak el az önkormányzatoktól, így az inflációt is figyelembe véve összességében a szövetség 50 milliárd forint többletigényt nyújtott be a leendő kormánynak. És a Medgyessy-kormány hajlik is a számla kiegyenlítésére; a kormányprogram hasonló kalkulációk alapján 50 milliárd forint többlettámogatást szándékozik beépíteni a 2003-as költségvetésbe. A közalkalmazotti, köztisztviselői béremeléseket, valamint a nagyarányú minimálbér-emelés költségeit is jórészt helyben kellett kigazdálkodniuk az intézményfenntartó önkormányzatoknak. Szintén a helyi döntéshozók gondjait növelte, hogy a központi források meghatározásánál a kormány 2%-os létszámleépítéssel számolt. További terhet jelentett az okmányirodák létrehozása és működtetése, valamint az, hogy az okmányiroda-körzetekhez igazították a gyámügyi és az építésügyi körzeteket is. A pótlólagos feladatok ellátására adott támogatás a költségeknek csak mintegy 70%-át fedezte, a többit helyben kellett előteremteni. A személyi jövedelemadó megosztásáról és kiegyenlítő újraelosztásáról folyó évtizedes vita is kétértelmű. Az önkormányzatok autonómiájuk súlyos csorbításának tartják azt, hogy az szja átengedett hányadát az Orbán-kormány újraosztotta a települések között, méghozzá feladatarányosan, hozzárendelve a normatív támogatásokhoz. Pedig az szja átengedett hányada nem változott, az átengedett hányad kiegyenlítő újraelosztása pedig a Horn-kormány idején kezdődött, igaz, akkor még csak a települések „adóerő-képessége” szerint, és nem normatív logikát követve (5. táblázat). Az átengedett szja újraosztott hányadának drasztikus növelése során az Orbán-kormány rászorultsági elvet érvényesített, szöges ellentétben általános elosztási gyakorlatával. Az szja-bevétel mindenekelőtt a községek költségvetésében jelentős bevételi tétel, márpedig a községek bevételeinek reálértéke annak ellenére is csökkent, hogy kiemelkedően jól jártak az szja újraosztása során (6. táblázat). Ennek az osztozkodásnak a vesztesei a megyei jogú városok és Budapest voltak, az „önkormányzati autonómia” követelése mögött főként az ő érdekeik állnak. 5. táblázat: A települési önkormányzatoknak átengedett szja megoszlása   Év Az átengedett szja mértéke (%) Az átengedett szja megoszlása Helyben maradó hányad (%) Az önkormányzatok között újraosztott hányad (%)
1990	100,0	100,0
1991	50,0	100,0
1994	30,0	100,0
1998	40,0	50,0	50,0
2002-es előirányzat	40,0	12,5	87,5
Forrás: TÖOSZ

Az szja helyben maradó, illetve újraosztott hányadáról szóló vita azért fals, mert egy elosztási igazságossági dilemmát „autonómia” dilemmának álcáz, úgy téve, mintha a településeknek istenadta joguk lenne arra, hogy maguk költsék el a helyben képződő személyi jövedelemadót. Az okfejtés fordított, mint a családi adókedvezményekről szóló vitában. A magas jövedelműeknek kedvező családi adókedvezmények kapcsán a Fidesz érvel úgy, hogy a kedvezmény nem rejtett jóléti juttatás; csupán arról van szó, hogy a családoktól nem vonják el saját jövedelmük egy részét. Pedig csupán technikai különbség van egy mindenkit terhelő adófizetési kötelezettség részleges elengedése és a jóléti transzferjövedelem között. Az szja helyben maradó, illetve újraosztott hányada esetében viszont a szocialista-liberális oldal kardoskodik a jómódúaknak kedvező elosztás mellett, mondván, a településektől nem szabad elvonni „saját” jövedelemadó-bevételeiket. Pedig az adó értelemszerűen jövedelemelvonás, akkor is, ha az adóbevétel elosztása során figyelembe veszik az adott településen beszedett személyi jövedelemadó mértékét, tehát a gazdagabb települések több pénzt kapnak vissza, mint a szegények. Ebben a kérdésben viszont a jobboldal áll ki a rászorultsági elv mellett.

Sorjázzuk tovább az önkormányzatok sérelmeit. Az önhibájukon kívül hátrányos helyzetű önkormányzatoknak juttatott ún. Önkihi-támogatás elvben forráshiányos településeknek jár, tehát azoknak, amelyek alapfeladataik ellátására is képtelenek. Az elmúlt ciklusban már a településeknek több mint egyharmada minősült forráshiányosnak, és kapott Önkihi-támogatást! Nyomatékos érv ez, amely az önkormányzatok pénzügyei ellehetetlenülésének drámai méretét hivatott demonstrálni. Csakhogy az Önkihi-támogatásban részesült önkormányzatok száma és a támogatási összeg a támogatási feltételek változását követve rendkívül hektikusan ingadozott az elmúlt évtizedben (7. táblázat). Másrészt figyelembe kell venni, hogy az Önkihi teljes összege 2001-ben mindössze 12 milliárd forint volt (8. táblázat), az összes önkormányzati bevétel kevesebb mint 1%-a (9. táblázat). Nehéz elképzelni, hogy éppen ez az összeg tartotta a víz felszínén az önkormányzatok egyharmadát.

7. táblázat: A helyi önkormányzatok Önkihi-támogatásának alakulása 1991 és 2001 között

6. táblázat: A költségvetési főösszeg megoszlása településtípusonként (milliárd Ft)

Évek	Támogatott kérelem		Támogatás összege
	Darab	% (előző év=100%)	Milliárd Ft	% (előző év=100%)
1991	1166	100,0	5,0	100,0
1992	1361	116,7	2,25	45,0
1993	165	12,1	0,9	40,0
1994	475	287,9	3,1	344,0
1995	874	184,0	6,37	205,0
1996	787	90,0	4,4	69,2
1997	840	106,7	6,0	135,9
1998	994	118,3	7,7	128,8< Skip to main content Secondary Menu Hírmondó Beszélő lapok E-kikötő Blogok Beszélő táj Hangos kikötő Infosziget Galériák You are here: 9–10. szám, Évfolyam 7, Szám 8 » Tárcatár Térségiszony Zolnay János Nyomtatóbarát változat Az Orbán-kormány és az önkormányzatok Az Orbán-kormány kétbalkezes lokális politikájának nagy része volt a bukásában. A Fidesz úgy vélte, hogy polgármesterei, önkormányzati képviselői egységes, fegyelmezett országos mega-frakcióvá szervezhetők, az ellenzéki vezetésű városok szavazópolgáraival pedig előbb-utóbb meg lehet értetni, hogy a fejlesztési források elosztásáról a mindenkori kormány saját szempontjai alapján dönt. Egyik számítás sem igazolódott. Az önkormányzati képviselőkből nem sikerült fegyelmezett pártkatonákat faragni, a helybeli politikai társaságok vonzásai és taszításai erősebbek, mint a laza pártkötelékek. A Fidesz tévedett abban, hogy a politikai ellenfelet folyamatosan provokáló, megalázó taktika hatásos fegyver lehet az ellenzéki vezetésű településekkel szemben is. A renitens városok szóbeli vagy pénzbeli megleckéztetése nem az önkormányzat, hanem a kormány leváltására ösztönözte a szavazókat, és – mozgósítva az önkormányzatok zömét a kormány ellen – sérelmi alapot teremtett. Ezáltal a kormány nemcsak a lokális politikával kapcsolatos tematizációt engedte át az önkormányzati szövetségeknek, de a kezdeményezést is. Márpedig az offenzív taktikát kedvelő Orbán-kormány csak akkor érezte magát elemében, ha maga választhatta meg harci terepét, ha támadott, és nem kényszerült védekezni olyan kérdésekkel kapcsolatban, amelyekről egyébként tudomást sem kívánt venni. A politikai viták a szocialista és liberális ellenzék, illetve az ellenzéki dominanciájú érdekképviseleti szövetségek, mindenekelőtt a Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége (TÖOSZ) által megfogalmazott állításokról szóltak. Alappal vagy alap nélkül, de evidenciává vált az elmúlt években, hogy a ciklus legnagyobb vesztese az önkormányzati szektor: a kormány államosítani akarja az önkormányzatokat, elvonja forrásaikat, miközben egyre több feladatot hárít rájuk, valamint politikai szempontok szerint dönt a fejlesztési támogatásokról. A Fidesz egyszerre volt arcátlan és tétován magyarázkodó, ahelyett hogy maga diktálta volna a napirendet. Felbosszantotta az ellenzéki irányítású városok jelentős részét és az ellenzéki vezetésű városok nem feltétlenül ellenzéki szavazópolgárainak éppen akkora hányadát, hogy a kormányzati hatalom kicsússzon a kezéből. Tette ezt úgy, hogy közben semmit nem végzett, és semmit nem nyert. Nem terjesztette elő az önkormányzati, illetve a közigazgatási rendszer átfogó reformját, nem nézett szembe az önkormányzati rendszer átalakításának stratégiai kérdéseivel, és új klienseket sem nyert meg a másik oldalról. Részleges reformkényszer Az önkormányzati-közigazgatási rendszer átalakítására ösztönző kényszer csak nagyon viszonylagos, politikailag pedig igencsak kockázatos. Az önkormányzatok csak a fiskális reformműhelyekből látszanak olyan elkülönült ágazatnak, amelynek ésszerűbbé és olcsóbbá tétele évek óta az államháztartási reformtananyag kötelező leckéje. A hazai települések közel 65%-a szerepkör nélkülinek minősíttetett 1971 után; a tanácsaikat, iskolájukat, létalapjukat veszített falvak felszabadulásként élték meg az önkormányzás jogát biztosító 1990-es fordulatot. Az egykori társközségek önállóságuk visszaszerzésének, a kisvárosok a megyei gyámkodás megszűntének örültek. A hazai önkormányzati rendszer azonban rendkívül széttagolt lett, finanszírozása pedig drága. A kistelepülések jó része képtelen ellátni feladatait. (Csak a példa kedvéért: Magyarországon közel 3200 önkormányzat van, a 15 milliós Hollandiában mindössze 550, és 17 ezer fő az önkormányzatok legkisebb megengedett lakosságszáma.) A kistelepülési önkormányzatok kötelező összevonása vagy az önkormányzatok intézmény-fenntartási jogának korlátozása azonban a rendszerváltást megelőző évtizedek centralizációs politikája és annak falusorvasztó hatása miatt mostanában szóba sem kerülhet. Ugyancsak megoldhatatlan feladvány az önkormányzatok rendkívül nagy döntési kompetenciája, illetve az erős, bár csökkenő központi pénzügyi függése közötti ellentmondás feloldása. A politikai viták gondosan elkerülik az önkormányzatok „forrásorientált bevételi rendszerének” súlyos következményeit. Ez magyarul azt jelenti, hogy az önkormányzatok közfeladatait a központi költségvetés döntő részben szabad felhasználású normatívák révén támogatja, az így kapott pénzt pedig az önkormányzatok arra költik, amire akarják. Ez a szisztéma a közoktatás, a szociális ellátások, illetve az egyes intézmények finanszírozását kiszolgáltatja a helyi elitek, illetve a helyi erőviszonyok kényének, és nem kis része van például abban, hogy a közoktatásban korábban is tapasztalható szegregációs folyamatok felerősödtek. A támogatások szabad felhasználású hányadának csökkenése az önkormányzatok heves ellenállásába ütközik; a „pántlikázottnak” csúfolt, tehát meghatározott feladatok ellátására nyújtott támogatások arányának növekedését az „önkormányzatiság elve sérülésének” tartják. A finanszírozás mellett a közelgő uniós csatlakozás jelent bizonyos reformkényszert; lassan elkerülhetetlenné válik az EU támogatási rendszerével kompatibilis regionális igazgatási egységek kialakítását. Nem a megye kontra régió vita a fontos; Brüsszelben csekély érdeklődést kelt a Szalay-Pulszky-féle centralista-municipalista vita, éppúgy, mint Baráth Etele és Wekler Ferenc összecsapása a megyék, illetve régiók elsődlegességéről. Az igazi fejtörést az okozza, hogy az EU fejlesztési forrásait „fogadó” – és a támogatásokhoz szükséges önrészt biztosító – igazgatási szint az önkormányzatok társulása vagy pedig az önkormányzati régió legyen-e a csatlakozás után; az már mellékes, hogy az utóbbi 19 önkormányzati megye vagy pedig 7 önkormányzati régió lesz-e. Két önkormányzati regionális szint létrehozása azonban képtelenség lenne egy tízmilliós országban. Ha a jogalkotó a régiók mellett dönt, akkor fel kell számolni a megyéket. Ha mégis megmaradnak az önkormányzati megyék, akkor nem tartható az a helyzet, hogy a választott politikai képviseletekkel bíró megyék szerepe korlátozott marad, miközben a politikai legitimitással nem bíró területfejlesztési tanácsok – akár megyei, akár regionális szinten – jelentős fejlesztési forrásokkal bírnak majd.[1] Igazából tehát maga a – megyei vagy regionális – fejlesztési tanácsok rendszere jelenti a valóságos centrális modellt. A fejlesztési tanácsok szerveződhetnek a települési önkormányzatok kistérségi társulásaként – ezt javasolták annak idején a szabad demokraták –, lehetnek a megyei önkormányzatok, a megyei jogú városok, a kistérségek, a szakszervezetek, a kamarák és a kormány szerepét kiegyensúlyozó testületek – ez az elképzelés valósult meg az 1996-os területfejlesztési törvényben –, de ha az éppen hivatalban lévő kormány úgy akarja, akkor egy csapásra államosíthatja a fejlesztési tanácsokat – ahogy tette ezt a Fidesz 1999-ben. Gondoljunk bele: az EU-támogatások által megkövetelt önrészt a fejlesztési tanácsok jórészt csak közvetlen kormányzati források révén teremthetik elő; míg például adóbevételei vagy megosztott adóbevételei csak választott önkormányzatoknak (megyéknek vagy régióknak) lehetnek. A részleges reformkényszer, illetve a politikai érdekek kettőssége persze satuba fog minden kormányt. A kilencvenes években nem volt olyan kormányzat, amely megkockáztatta volna, hogy akár pépesített formában lenyomja az önkormányzatok torkán a szükségesnek ítélt reformokat. A szereposztás szerint a mindenkori ellenzéki pártok bátran felkarolják a változtatásban ellenérdekelt önkormányzatok legretrográdabb érdekeit is, a kormány elszántsága pedig általában a soron következő helyhatósági választásokig tart, már ha az országgyűlési választási kampány során vagy a kormányprogramban egyáltalán megfogalmazódnak reformtervek. A gyakran idézett bon mot szerint az 1990-ben „erős felindulásból” elfogadott, összességében senki által nem (így) akart önkormányzati-közigazgatási szisztéma – persze minden erényével és hibájával – kikezdhetetlenül stabil eleme a magyarországi közjogi rendszernek. Az önkormányzatok finanszírozásával kapcsolatos vitákat 12 éve fülsértően hamis érvelés kíséri. Az érdekképviseleti szövetségek és kormányzati lobbistáik úgy tesznek, mintha az önkormányzati szektor költségvetési ágazat lenne, és nem számolnak azzal, hogy az önkormányzatok feladatai és azok forrásai, valamint költségei meglehetősen változatosak. A kormányzati reformviták során rendre a Pénzügyminisztérium kerül szembe a többi minisztériummal, és általában alulmarad. A pénzügyesek nem veszik tudomásul, hogy az önkormányzati rendszer átalakítása nem egyszerűen az államháztartási reform rutinfeladata. A szaktárcák általában saját területük aktuális forrásigénye kapcsán hivatkoznak az önkormányzatok érdekeire, legyen szó akár a közoktatás finanszírozásáról, a pedagógusok béremeléséről, a „közalkalmazotti életpályamodellekről” (szocialista verzióban: „szakmacsoportos bértábláról”), a jóléti ellátásokról vagy a lakásépítésekről. Az alapvető ellátások és szolgáltatások tartalmi és finanszírozási reformjait is sikeresen lehet jegelni az önkormányzatok érdekeire hivatkozva. A szakszervezetek és a szakmai érdekképviseletek a bérharcok és a létszámleépítések kapcsán hivatkoznak az önkormányzatok érdekeire, pedig az intézményfenntartó települési önkormányzatok számára a központi közalkalmazotti béremelés jelenti a legsúlyosabb fejfájást. Ezen az ingoványos terepen a kormány vagy határozott reformprogrammal vagy ügyes manőverezéssel képes csak sikeresen politizálni; a valódi reformszándékot nélkülöző kormányzati keménykedés biztos kudarcra van ítélve. Sebfakadás A most zárult ciklus abban különbözött a korábbi évektől, hogy az ellenzéki pártok nemcsak az érdekképviseletek forrásigényét karolták fel, nemcsak több százmilliárd forinttal többet ígértek, mint amennyit döntési helyzetben helyesnek tartottak volna szétosztani, de egyenesen vészharangokat kongattak az önkormányzatok „államosítása” és „pénzügyi ellehetetlenítése” miatt. Felfakadtak az önkormányzatoknak, nemes városoknak és falvaknak régi sebei.[2] Az Orbán-kormány önkormányzati politikájával szemben megfogalmazott szemrehányás lényege: a ciklus legnagyobb vesztesei az önkormányzatok voltak; miközben a GDP, illetve a kormány által elosztható jövedelmek emelkedtek, az önkormányzatok pénzügyi helyzete feszített maradt. Kétségtelen, hogy az önkormányzatok államháztartáson belüli relatív jövedelmi helyzete a most záruló ciklusban tovább romlott, az önkormányzati bevételek aránya mind az államháztartás egészéhez, mind a GDP-hez viszonyítva csökkent (1. és 2. táblázat). Igaz, a tendencia nem 1998-ban kezdődött, és az is igaz, hogy nemcsak az önkormányzati bevételek, de az önkormányzati kiadások GDP-hez viszonyított aránya is csökkent.[3] 1. táblázat: Az államháztartás és a helyi önkormányzatok bevételei reálértékének változása (%) Év<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" /> Államháztartás 1991=100% Önkormányzatok 1991=100% 1991 100,0 100,0 1994 108,7 102,9 1998 91,8 91,9 2002-es előirányzat 101,1 88,7 Forrás: TÖOSZ 2. táblázat: A helyi önkormányzatok GFS rendszerű kiadásai Év Összeg (milliárd Ft) A GDP %-ában 1990 309,6 13,7 1991 364,5 14,6 1992 486,5 16.5 1993 583,0 16.4 1994 731,8 16,8 1995 781,6 14.1 1996 892,5 13,0 1997 1135,1 13,3 1998 1348,5 13,4 1999 1475,5 12,8 2000 1651,1 12,8 2001-es előirányzat 1642,6 11,2 2002-es előirányzat 1748,3 10,8 Forrás: TÖOSZ Voltaképpen sehol sincs az megírva, hogy az egyes államháztartási alrendszereken, így az önkormányzatok költségvetésén átfutó összeg részaránya az idők végezetéig nem változhat. De hát éppen ez a „bázisszemlélet” az önkormányzati finanszírozással kapcsolatos alkumechanizmus sajátossága: nem az önkormányzati feladatok körébe tartozó ágazatokról folyik a vita, nem is az infrastruktúrafejlesztésről vagy a regionális fejlesztésekről, hanem úgy általában az önkormányzatokról. A kormányzat pedig, ha nincs tényleges stratégiája, nem tehet mást, mint belemegy ebbe a vitába, és cáfolni igyekszik a támogatások értékvesztését. Innentől kezdve a vita adatok korrekt vagy önkényes csoportosításáról és értelmezéséről szól; biztos kommunikációs vereséget ígérve a kormánynak. Efféle vitába bonyolódott bele az Orbán-kormány is, és neki sem sikerült győztesen kikászálódnia belőle. Kontrát Károly, a BM politikai államtitkára csak azt tudta bizonygatni, hogy 2000-ben a normatívák 7,4%-kal, 2001-ben 13,4%-kal, 2002-ben pedig 9,3%-kal növekedtek a megelőző évekhez képest. Az érvelés azonban nem cáfolja az önkormányzatok relatív jövedelmi helyzetének romlását, többek között azért sem, mert a normatívák többlete részben átcsoportosításból származik: az Orbán-kormány drasztikusan csökkentette az átengedett személyi jövedelemadó helyben (az adózó lakóhelyénél) maradó hányadát, és növelte a feladatarányos, normatív elven újraosztott hányadát. Teljesen légből kapottnak tűnik az a vád, hogy az önkormányzati autonómiát fokozatosan korlátozta volna az állami újraelosztás: ezt az évek óta hangoztatott állítást maga Lengyel László kanonizálta a választási kampányt megelőzően a baloldali önkormányzatok konferenciáján.[4] Az önkormányzati bevételeken belül az állami hozzájárulás aránya a kilencvenes években jelentősen, közel 20%-kal csökkent, igaz, az Orbán-kormány regnálása idején ez az arány minimális mértékben, mindössze 1%-kal ismét emelkedett (3. táblázat). 3. táblázat: Az állami hozzájárulások és támogatások, valamint ezek arányának változása a települési önkormányzatok összes bevételében Év Összes bevétel (milliárd Ft) Állami hozzájárulás és támogatás (milliárd Ft) Az állami hozzájárulás és támogatások aránya az összes bevételen belül (%) 1991 396,5 191,5 48,3 1994 730,0 290,5 39,9 1998 1397.4 405,7 29,0 2002-es előirányzat 1767,3 537,2 30,4 Forrás: TÖOSZ A finanszírozási alku fonákságára utal, hogy az önkormányzati szövetségek nem tudják eldönteni: örüljenek-e ennek a trendnek, vagy sem. Ha az önkormányzatok következetesen védelmeznék autonómiájukat, akkor méltányolniuk kellene azt az előnyt, hogy pénzügyi függőségük csökkenésével egyre kevésbé kiszolgáltatottak a mindenkori kormány finanszírozási és politikai prioritásainak. A helyi adóztatás lehetőségét azonban csak a legnagyobb városok használják ki. Az összes helyi adóbevétel 44%-át Budapesten, további 24%-át a megyei jogú városokban kasszírozták; az összes helyi iparűzési adóbevételnek pedig közel fele a fővárosi költségvetést gyarapította. Az önkormányzati szövetségek az állami támogatások arányának csökkenésével többnyire a sérelmeket kívánják alátámasztani, tehát az önkormányzatokra hárított feladatok és a források aránytalanságát hangsúlyozzák. Meggyőzőbb érv az önkormányzatok anyagi helyzetének nehezebbé válása mellett az, hogy a működési kiadások aránya az összes önkormányzati kiadás arányában 1991 és 1998 között folyamatosan és jelentős mértékben csökkent, az elmúlt négy évben viszont ismét növekedésnek indult (4. táblázat). Ennek oka valóban a kormányzati jövedelemátcsoportosítás volt. Az Orbán-kormány több éven át szándékosan alulbecsülte a várható inflációt, és az így keletkezett mesterséges többletet parlamenti kontroll nélkül költötte el.[5] Ez a fiskális csíny nem kis mértékben az önkormányzatokon csattant, hiszen a nekik juttatott támogatásokat az alulbecsült infláció szerint kalkulálták, ugyanakkor az önkormányzatoknak a tényleges költségeket kellett állniuk. Összességében több forrást vontak el tőlük, mint amennyit azután a különféle programok és pályázatok során visszakaptak a szerencsés és kormányzati kapcsolatokkal rendelkező önkormányzatok. A tervezettnél magasabb inflációért az önkormányzatok semmiféle kompenzációt nem kaptak. 4. táblázat: A helyi önkormányzatok működési és összes kiadásának alakulása néhány évben 1991 és 2002 között Év Működési kiadás (milliárd Ft) Összes kiadás (milliárd Ft) Működési kiadások aránya az összes kiadás %-ában 1991 292,0 378,6 77,1 1994 528,6 744,5 71,0 1998 941,2 1393,7 67,5 2002-es előirányzat 1288 1767,3 72,9 Forrás TÖOSZ A TÖOSZ számszerűsítette a veszteségeket; eszerint az infláció alultervezése miatt 2001-ben 15 milliárd forint, 2002-ben pedig további 25 milliárd forint veszteség érte az önkormányzatokat. A 2000-es árvízkárok miatt 7,8 milliárd forintot vontak el az önkormányzatoktól, így az inflációt is figyelembe véve összességében a szövetség 50 milliárd forint többletigényt nyújtott be a leendő kormánynak. És a Medgyessy-kormány hajlik is a számla kiegyenlítésére; a kormányprogram hasonló kalkulációk alapján 50 milliárd forint többlettámogatást szándékozik beépíteni a 2003-as költségvetésbe. A közalkalmazotti, köztisztviselői béremeléseket, valamint a nagyarányú minimálbér-emelés költségeit is jórészt helyben kellett kigazdálkodniuk az intézményfenntartó önkormányzatoknak. Szintén a helyi döntéshozók gondjait növelte, hogy a központi források meghatározásánál a kormány 2%-os létszámleépítéssel számolt. További terhet jelentett az okmányirodák létrehozása és működtetése, valamint az, hogy az okmányiroda-körzetekhez igazították a gyámügyi és az építésügyi körzeteket is. A pótlólagos feladatok ellátására adott támogatás a költségeknek csak mintegy 70%-át fedezte, a többit helyben kellett előteremteni. A személyi jövedelemadó megosztásáról és kiegyenlítő újraelosztásáról folyó évtizedes vita is kétértelmű. Az önkormányzatok autonómiájuk súlyos csorbításának tartják azt, hogy az szja átengedett hányadát az Orbán-kormány újraosztotta a települések között, méghozzá feladatarányosan, hozzárendelve a normatív támogatásokhoz. Pedig az szja átengedett hányada nem változott, az átengedett hányad kiegyenlítő újraelosztása pedig a Horn-kormány idején kezdődött, igaz, akkor még csak a települések „adóerő-képessége” szerint, és nem normatív logikát követve (5. táblázat). Az átengedett szja újraosztott hányadának drasztikus növelése során az Orbán-kormány rászorultsági elvet érvényesített, szöges ellentétben általános elosztási gyakorlatával. Az szja-bevétel mindenekelőtt a községek költségvetésében jelentős bevételi tétel, márpedig a községek bevételeinek reálértéke annak ellenére is csökkent, hogy kiemelkedően jól jártak az szja újraosztása során (6. táblázat). Ennek az osztozkodásnak a vesztesei a megyei jogú városok és Budapest voltak, az „önkormányzati autonómia” követelése mögött főként az ő érdekeik állnak. 5. táblázat: A települési önkormányzatoknak átengedett szja megoszlása   Év Az átengedett szja mértéke (%) Az átengedett szja megoszlása Helyben maradó hányad (%) Az önkormányzatok között újraosztott hányad (%)
1990	100,0	100,0
1991	50,0	100,0
1994	30,0	100,0
1998	40,0	50,0	50,0
2002-es előirányzat	40,0	12,5	87,5
Forrás: TÖOSZ

Az szja helyben maradó, illetve újraosztott hányadáról szóló vita azért fals, mert egy elosztási igazságossági dilemmát „autonómia” dilemmának álcáz, úgy téve, mintha a településeknek istenadta joguk lenne arra, hogy maguk költsék el a helyben képződő személyi jövedelemadót. Az okfejtés fordított, mint a családi adókedvezményekről szóló vitában. A magas jövedelműeknek kedvező családi adókedvezmények kapcsán a Fidesz érvel úgy, hogy a kedvezmény nem rejtett jóléti juttatás; csupán arról van szó, hogy a családoktól nem vonják el saját jövedelmük egy részét. Pedig csupán technikai különbség van egy mindenkit terhelő adófizetési kötelezettség részleges elengedése és a jóléti transzferjövedelem között. Az szja helyben maradó, illetve újraosztott hányada esetében viszont a szocialista-liberális oldal kardoskodik a jómódúaknak kedvező elosztás mellett, mondván, a településektől nem szabad elvonni „saját” jövedelemadó-bevételeiket. Pedig az adó értelemszerűen jövedelemelvonás, akkor is, ha az adóbevétel elosztása során figyelembe veszik az adott településen beszedett személyi jövedelemadó mértékét, tehát a gazdagabb települések több pénzt kapnak vissza, mint a szegények. Ebben a kérdésben viszont a jobboldal áll ki a rászorultsági elv mellett.

Sorjázzuk tovább az önkormányzatok sérelmeit. Az önhibájukon kívül hátrányos helyzetű önkormányzatoknak juttatott ún. Önkihi-támogatás elvben forráshiányos településeknek jár, tehát azoknak, amelyek alapfeladataik ellátására is képtelenek. Az elmúlt ciklusban már a településeknek több mint egyharmada minősült forráshiányosnak, és kapott Önkihi-támogatást! Nyomatékos érv ez, amely az önkormányzatok pénzügyei ellehetetlenülésének drámai méretét hivatott demonstrálni. Csakhogy az Önkihi-támogatásban részesült önkormányzatok száma és a támogatási összeg a támogatási feltételek változását követve rendkívül hektikusan ingadozott az elmúlt évtizedben (7. táblázat). Másrészt figyelembe kell venni, hogy az Önkihi teljes összege 2001-ben mindössze 12 milliárd forint volt (8. táblázat), az összes önkormányzati bevétel kevesebb mint 1%-a (9. táblázat). Nehéz elképzelni, hogy éppen ez az összeg tartotta a víz felszínén az önkormányzatok egyharmadát.

7. táblázat: A helyi önkormányzatok Önkihi-támogatásának alakulása 1991 és 2001 között