Az indirekt bürokratikus irányítás állama
A klasszikus tervgazdaságban az állami költségvetés szerepe igen csekély. Az állam pénzügyei, ahogy általában a pénzügyi folyamatok, másodlagos jelentőségűek. A naturális szemléletű gazdaságban a direkt, közvetlen bürokratikus irányítás a meghatározó.
A piaci szocializmus magyarországi kísérlete a gazdaság szereplői közötti kapcsolatok koordinálásában a korábbinál jóval nagyobb szerepet szánt a piaci, pénzügyi kapcsolatoknak. A központi akarat megvalósításának módján is változtatni kellett, s a közvetettebb, indirekt eszközök kerültek az előtérbe (adók, támogatások, ár-, bér- és jövedelemszabályozás stb). 1968 után Magyarországon az indirekt bürokratikus irányítás sajátos korszaka következett.
Egyik igen fontos eszköze volt kezdettől fogva az állami költségvetés. Az állam és a saját vállalatai közötti kapcsolat pénzügyi formája is megerősödött. Sokféle célt a közvetlen utasítások helyett immár az állami költségvetés volt hivatott elérni.
A hetvenes évek első felében két ok miatt is tovább nőtt a magyar költségvetés súlya. Az egyik a reformfolyamat igen gyors megtorpanása volt. Az új mechanizmushoz kapcsolódó új eszközökkel – beleértve a költségvetést – kellett az ismét egyre direktebb irányítást kiszolgálni. A gazdaság szereplői számára az állami bürokrácia által osztogatott állami költségvetési források váltak meghatározóvá.
A másik az 1973–74-es világgazdasági válság. A belső – a még és már igen gyenge – piac védelme a világpiactól ismét ugrásszerűen növelte a magyar költségvetésbe centralizált és újraelosztott jövedelmek nagyságát.
A hetvenes évekre a GDP közel kétharmada került valamilyen formában az állam kezébe. Ebben az időben ez volt a világ leginkább koncentrált költségvetése. Meghaladta a jóléti államok akkori szintjét, s általában jóval nagyobb volt, mint a többi szocialista országé, ahol többé-kevésbé a hagyományos direkt tervirányítás uralkodott.
A kiadások legjelentősebb tételét, közel egyharmadát, a fentieknek megfelelően, a gazdasági kiadások adták (vállalatok támogatása, felhalmozási kiadások stb.). Az állami újraelosztás – szemben a jóléti államokkal – a gazdaságra koncentrálódott. Így a hetvenes és nyolcvanas években az állam szerepének csökkentésében döntő elemnek tűnt a gazdaságból való kivonulás. A túlsúlyos állam visszaszorításának – amit ma államháztartási reformnak szoktunk nevezni – ekkor ebben jelölhettük meg a kulcselemét.
Az államháztartás fogalmába négy nagy alrendszer tartozik. A központi állami költségvetés, az elkülönült alapok, a társadalombiztosítás és a helyi (önkormányzati) költségvetés.
Magyarországon egészen a nyolcvanas évek végéig a központi költségvetés igen centralizált módon szinte mindent magába foglalt, gyakorlatilag az államháztartás fogalmát nem is nagyon használtuk. Ekkor indult meg a társadalombiztosítás önállósodása, majd a kilencvenes évtized elejétől kezdve az önkormányzatok pénzügyi önállósága is része lett a közjognak. A központi költségvetés és az államháztartás fogalma egyre jobban szétvált, s az utóbbi mint tágabb kategória kerül a figyelem középpontjába, hiszen ez fejezi ki az állam tényleges szerepvállalását.
A nyolcvanas évek végének válságkezelése során 1990-re igen jelentősen mérséklődtek az államháztartás gazdasági kiadásai.
Az 1988-as adóreform átalakította a bevételi oldalt. A vállalatok befizetései helyett egyre nagyobb részt kaptak a lakosságot érintő közvetlen és közvetett adónemek (személyi jövedelemadó, általános forgalmi adó stb.).
Úgy látszott, a politikai rendszerváltást követően ez a folyamat felgyorsulhat, s a kilencvenes években radikálisan mérsékelni lehet a hatalmas mértékű államháztartást, de az események egészen más irányt vettek.
A kilencvenes évek elejének állama
A kilencvenes évek elején folytatódott a költségvetés gazdasági kiadásainak csökkenése. Ennek ellenére az államháztartás GDP-hez viszonyított súlya nem csökkent, sőt növekedett. A kiadások emelkedése meghaladta a bevételeket, így egyre növekvő deficittel kell küzdeni. A hatalmas állami vagyon privatizálása és kezelése állandó problémák forrása, az államadósság és annak terhei egyre növekednek. Az államháztartás által finanszírozott legkülönbözőbb területeket (oktatás, egészségügy, honvédelem, közbiztonság stb.) általános elégedetlenség övezi.
1994 ismét az új élet éve. A helyzet azonban sok szempontból rosszabb, mint négy évvel ezelőtt.
– Az elmúlt négy év erősen paternalista államfelfogást hozott, új hivatalok létesültek, az állam beleszólása sok területen fokozódott, tevékenysége ideologikus jellegű volt.
– A bevételek a gazdasági visszaesés miatt jelentősen csökkentek, a kiadások visszaszorításában erőtlen volt a kormány, így a kettő közötti olló egyre nagyobbra nyílik, központi problémává vált a deficit.
– Az elmúlt időszakban, mint korábban jeleztem, jelentősen visszaszorult az államháztartás gazdasági kiadásainak súlya. A problémától azonban ezzel valójában nem szabadultunk meg. A folyó kiadások helyett az államadósság növelésével nyújtott az állam mentőövet a gazdálkodó szféra egy – hagyományokhoz illően kiemelt – részének, adósságok átvállalásával, garanciák nyújtásával stb.
– Ennél is jelentősebb volt azonban a bankrendszeren keresztül biztosított túlélési támogatás. A keményebb költségvetési korlát jórészt a bankrendszerre terhelte a vállalatok életben tartásának gondját. Hatalmas adósságállományok felhalmozódásával élte túl a gazdálkodó szféra nagy része az elmúlt éveket. Ez azonban a bankrendszer egészét ásta alá. A bank- és adósságkonszolidáció súlyos százmilliárdjain keresztül, amelyek az államadósságot növelik, végül ismét csak az államnak kell a számlát kifizetni, kamatostul.
– Állandósult egy jelentős infláció, amely a deficitek, valamint az előző pontokban említett vállalati és bankszférát segítő mentőakciók és mechanizmusok következményeként hatalmasra duzzadt államadósság kamatterheit jelentősen növeli.
– A gazdálkodó szféra örökölt gyengesége, amely az előző rendszer betegségének legfőbb tünete, s bukásának egyik fő oka volt, alapjaiban még nem orvoslódott az elmúlt években. A fenti mentőakciók nélkül nyilvánvalóan lényegesen magasabb lett volna a munkanélküliség és a gazdasági visszaesés. Így azonban ezek – legalábbis részben – a jövőre tevődnek át, s terhelik az előttünk álló éveket.
– Az egyik legnehezebb örökséget a korábbi évtizedben kialakult „jóléti” ellátások jelentik, elsősorban a társadalombiztosítási rendszer (nyugdíj, egészségügy), valamint az oktatás finanszírozása. Egy visszaeső gazdaság erőforrásaiból egyre kevésbé fedezhető a kialakult ellátási szint, annak ellenére, hogy ezzel sem elégedett senki.
A korábbi évtizedekben – a mainál sokkal kedvezőbb demográfiai arányok mellett – elvileg a társadalombiztosítási befizetésekből igen jelentős vagyon képződhetett volna, ezt azonban elnyelte az extenzív iparosítás. Egyik legjelentősebb belső adósságunk ez, amit majd még most kell törlesztenünk. Ráadásul, mint köztudott, a korábban kialakult alacsony bérszínvonal azért volt fenntartható, mert a létfenntartási költségek egy részét az állam fedezte társadalmi juttatások formájában. A „jóléti” kiadások leépítése így igen jelentősen megterhelné az életszínvonalat, a hosszú stagnálás után lényeges romlást eredményezne.
Mi is az az államháztartási reform?
Az állam azonban, ahogy az előzőekből is érzékelhető, a gazdaság, a társadalom, az élet majd’ minden területét átfogta a korábbi időszakban, ennek megváltoztatása hihetetlenül nehéz feladat, s a fennálló érdekviszonyok erős sérülése nélkül kivitelezése elképzelhetetlen.
A széles körű ellenérdekeltség mellett vannak más, ugyancsak igen erős akadályok. Az egyik legfontosabb ezek közül, hogy az államnak önmagát kellene leépíteni. Ez jól kifejeződik abban a tudathasadásos állapotban és alkufolyamatban, ahogyan az állam egyik feje, a Pénzügyminisztérium harcol az állam többi fejével, miközben maga viszont, már csak szerepe miatt is, növekszik.
Saját maga visszaszorítása helyett az állam sokkal szívesebben építené a piacot, élénkítené a magángazdaságot, ösztönözné a beruházásokat, közben persze ismét csak saját szerepe hangsúlyozódna. Mindez azonban nem az állam dolga, bízzuk ezt a gazdaságra. A magángazdaság számára legfontosabb állami cselekvés az önkorlátozás lenne, a mindent behálózó állam visszahúzódása.
További nehézséget jelent, hogy a kormányzó pártok azoknak a választóknak a szavazataitól függnek, akik nem nagyon lennének hálásak a rájuk erőltetett új életért, ezért csak a hatalmi ciklus legelején kockáztathatók keményebb lépések.
Az 1994-es választások után sajátos helyzet alakult ki az államháztartási reform szempontjából. A megbízható parlamenti többség jó esélyt kínál a népszerűtlen tennivalók megkezdéséhez. Ugyanakkor a társadalmi alku fő szereplői közül – kormány, vállalatok (munkáltatók), munkavállalók – a hatalmon lévő politikai erők nemcsak a kormány székét foglalják el, hanem valójában mind a hármat.
A vállalatok jó része még mindig állami tulajdonban van, az ÁV Rt. irányítja őket. Hozzászámítva ehhez a közalkalmazottakat és köztisztviselőket is, egyértelmű, hogy a kormány a legjelentősebb munkáltató. A legnagyobb szakszervezet a Szocialista Párt választási szövetségese, miközben a nyugdíjasok és betegek nevében is alkudozhat, hiszen a társadalombiztosítási önkormányzatok irányítója is.
A kormány tehát a parlamenti többség birtokában sem tud elég kemény lenni, hiszen saját vállalatait, saját alkalmazottait és saját politikai bázisát kellene megszorítania.
Az állam visszaszorítása tehát nemcsak egyes érdekcsoportok, hanem a legszélesebb rétegek érdekeivel ütközik, hiszen ez annak a ténynek a realizálását eredményezné, hogy Magyarország a köztudat öntudatával szemben valójában igencsak alacsony gazdasági teljesítményt felmutató ország, amelynek lemaradása egyre fokozódik a politikai rendszerváltás példaképét nyújtó fejlett országokétól. Az államháztartási reform végrehajtása egy egész ország számára jelentené új élet kezdetét. Új életet kezdeni azonban igen nehéz, különösen ha az még rosszabb is, mint az előző.
Ki is akar itt új életet kezdeni?
Milyen erők lehetnek mégis, amelyek kimozdíthatnak ebből a patthelyzetből? Az államháztartás bevételi oldalának (adók, járulékok stb.) csökkentésében nagy a társadalmi egyetértés, az igazi kérdés a kiadások mérséklése. A nagy deficit miatt azonban a kiadások esetleges csökkentését legfeljebb kisebb mértékű bevételcsökkenés követheti. Egyik lehetséges megoldás, hogy csökkennek a vállalkozók terhei, ám növekszik a fogyasztás adóztatása, vagyis a bevételi oldalon változik a teherviselés megoszlása. Hasonló elmozdulás lehetősége körvonalazódik a kiadásoknál is. A lakosságot, fogyasztást, társadalombiztosítást érintő kiadások mérséklése, a beruházások élénkítése, a hazai termelés ösztönzése szintén a politikai túléléshez nélkülözhetetlen gazdasági növekedést szeretné segíteni. A fenti átrendezés és az állam súlyának esetleges csökkentése az infláció „jótékony” segítségével könnyíthető meg (ha pl. bizonyos kiadásokat nominálértéken befagyasztanak).
Táblázat: A magyar államháztartás a GDP százalékában (1966–1993)
|
Év<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" /> |
Bevétel |
Kiadás |
Egyenleg |
|
1966 |
40,6 |
40,9 |
–,3 |
|
1967 |
42,6 |
42,0 |
–,6 |
|
1968 |
49,4 |
50,0 |
–,6 |
|
1969 |
49,6 |
50,2 |
–,6 |
|
1970 |
51,7 |
52,8 |
–2,1 |
|
1971 |
53,1 |
54,0 |
–,9 |
|
1972 |
53,6 |
54,2 |
–,6 |
|
1973 |
53,8 |
54,2 |
–,4 |
|
1974 |
62,5 |
63,3 |
–,8 |
|
1975 |
64,9 |
65,5 |
–,6 |
|
1976 |
60,6 |
61,0 |
–,6 |
|
1977 |
62,1 |
62,7 |
–,6 |
|
1978 |
60,8 |
61,4 |
–,6 |
|
1979 |
60,3 |
60,8 |
–,5 |
|
1980 |
58,7 |
59,3 |
–,6 |
|
1981 |
60,6 |
61,8 |
–1,2 |
|
1982 |
57,3 |
58,7 |
–1,4 |
|
1983 |
60,7 |
61,3 |
–,6 |
|
1984 |
62,3 |
62,5 |
–,2 |
|
1985 |
61,2 |
62,6 |
–1,4 |
|
1986 |
62,6 |
66,8 |
–4,2 |
|
1987 |
62,0 |
64,8 |
–2,8 |
|
1988 |
63,6 |
64,4 |
–,8 |
|
1989 |
61,5 |
64,3 |
–2,8 |
|
1990 |
61,5 |
61,5 |
,0 |
|
1991 |
69,0 |
71,3 |
–2,3 |
|
1992 |
67,7 |
74,0 |
–6,3 |
|
1993 |
66,9 |
73,6 |
–6,7 |
A szerző saját számításai. A kiadási oldal tartalmazza a teljes adósságszolgálatot.
Ez az elmozdulás azonban a munkavállalók széles rétegeinek érdekeivel ütközik, ami különösen kellemetlen egy szocialista kormány számára. A választások közötti időben az érdekérvényesítés lehetősége azonban nem létszámarányos. A vállalkozók például nagyobb hatást gyakorolhatnak, mint a nyugdíjasok, s az 1998-as választásokra esetlegesen bekövetkező, s nagyobb mozgásteret ígérő gazdasági növekedés reménye fontos érv a kormány számára. Mindez azonban csak a ciklus első felében igaz, 1997-ben már a választási aritmetikára kell figyelni. Ezért kulcsfontosságú 1995 és 1996.
Az „elszántság természetes színét” a politikai gondolkodás azonban máris túlzottan elhalványította. A pótköltségvetéssel való indokolatlan bíbelődés, a felesleges meghátrálások elterelték a figyelmet az 1995-ös költségvetésről, amely már az alkuk előtt sem túlságosan meggyőző a kormányzati szándékokat illetően. A jelek arra mutatnak, hogy a valóban nehéz helyzet a tartalmi kezdeményezések helyett egy minden eddiginél centralizáltabb államháztartáshoz vezethet, egy tipikusan bürokratikus hátrameneküléshez, amely szerint a bajok oka abban rejlik, hogy nincs rend, s nem az okos központ hozza meg a döntéseket. Ez mindenesetre nem az államháztartási reform útja.
A Pénzügyminisztérium az államháztartás mellett ellenőrzése alá kívánja vonni a hatalmas állami vagyont, a privatizációt, a tervezett kincstár létrehozása pedig a GDP számottevő részét átfogó állami szektor pénzügyeit is ide koncentrálná. Sok száz milliárd forint egy kézben, egy számlán mozogna, s a jelenlegi költségvetési intézményeknek, ha majd papírt akarnak vásárolni, akkor annak egy részét az engedélyeztetéshez, az indokláshoz már előre el kell használniuk. Mindez előrevetítheti egy „fiskális hadiállapot” infrastruktúráját, ahol persze könnyű a takarékosság. A számlák, a bérek kifizetése ugyanis közvetlenül a központ kezében van.
A világnak ebben a térségében nem sok optimizmusra adhat okot egy ilyen variáció.