Az elkövetkezôkben három állítást szeretnék körüljárni:
A mai portugál demokrácia konszolidációját és stabilitását nagymértékben az (akkor még) Európai Gazdasági Közösségbe történt 1986-os integrációjának köszönheti.
A Maastrichtban és Amszterdamban kivívott elôrelépések ellenére a közösségi intézményeknél még mindig érzékelhetô a demokratikus legitimáció hiánya; ennek egyik oka a nemzeti demokráciákban észlelhetô hiány.
A közösségi hatáskörök fokozatos kiszélesedése megkívánja, hogy azzal arányos mértékben erôsödjék az európai politikai egység és demokrácia. Ennek ellenére a közeli jövôt tekintve nem merül föl az európai föderáció létrehozása, amely az egyes nemzetek alkotmányozási problémáin túl – amennyiben létrejöttét csak a politikai voluntarizmus és konstruktivizmus eszközeivel erôltetnék ki – a nemzeti demokrácia szükségtelen csökkenéséhez is vezethetne.

Az európai integráció és a demokrácia Portugáliában

1986-ban, alig kevesebb, mint tizenkét évvel az április 25-i forradalom után, a portugál demokrácia már nem kérdés, hanem bizonyosság volt. Ám problémákkal küzdött mind politikai stabilitását, mind gazdasági teljesítôképességét – vagyis a demokráciák egészséges mûködésének két alapfeltételét – tekintve. Ezt az elsô évtizedet egyaránt jellemezték a gyakori kormányváltások, a kormányzati formával kapcsolatban fölmerülô kétségek – ezek a köztársasági elnök státusáról folytatott vitában jelentek meg –, a gazdasági nehézségek, valamint az az alapvetô politikai konfliktus, amely a forradalmi idôszakban államosításra került vagyon értékérôl és sorsáról bontakozott ki, mert ez az alkotmányban továbbra is visszafordíthatatlan rendelkezésként szerepelt.
A Portugália EGK-csatlakozását kezdeményezôk szándékát döntôen három tényezô motiválta:
Kerüljön be az ország az „Európa-családba”, mivel egyszer s mindenkorra lezárult az „afrikai birodalom” korszaka, amely az Estado Novo idején Portugáliát Európától eltávolította.
Nyerjen a portugál demokrácia a rá leselkedô veszélyekkel szemben biztosítékokat, amelyek a stabilitást és a politikai megbízhatóság feltételeit szavatolják.
Váljanak kiaknázhatóvá az európai gazdasági integrációból származó elônyök a gazdasági fejlôdés fellendítésére, és az 1976-os, forradalmi szocializmussal mélyen átitatott „gazdasági alkotmánynak” az EK piaci-kapitalista mechanizmusai szerinti módosítására.
A fenti összes vagy némelyik ok folytán, az európai projekt széles körû támogatást élvezett, csupán a nacionalista szélsôjobboldal és a Portugál Kommunista Párt, valamint a hozzá csatlakozó Intersindical (szakszervezeti tömörülés) ellenezte a csatlakozást.
A PRD (Demokratikus Megújulás Pártja) 1985 és 1987 közötti gyors felemelkedése és bukása által kiváltott rövid zavar után váratlan stabilitás következett be a négy párton alapuló többpártrendszerben, amelyben a két uralkodó párt a politikai paletta közepén helyezkedik el. Közismerten növekedett a kormányzati stabilitás, miután a választások során a PSD (Szociáldemokrata Párt) kétszer vívott ki egypárti abszolút többséget (1987 és 1991), és a PS (Szocialista Párt) pedig majdnem abszolút többséget ért el (1995). Az említett idôszakban a kormányok az egész választási ciklus során hivatalban maradtak, és erre a legutóbbinak is minden esélye megvan.
Néhány mesterségesen keltett vitás mozzanattól eltekintve lényegében közös megegyezésen alapulóvá (konszenzuálissá) vált a politikai rendszer alkotmányos képe, amely szilárdan a kormányzás sui generis – lényegében parlamenten alapuló – formájára épül, ám ugyanakkor elismert ellenôrzési szerepe van a közvetlenül választott köztársasági elnöknek.
Az 1976. évi „gazdasági alkotmány” nyilvánvalóan megváltozott – vagyis gyökeres átalakításon ment át –, ami 1989-ben, az alkotmány második felülvizsgálata során kezdôdött, és az alkotmány 1997. évi felülvizsgálatával fejezôdött be. Az eredetileg megfogalmazott kollektivista és tervgazdálkodási elemek véglegesen kimaradtak belôle. Az állami tulajdonú vállalatoktól a hagyományosan önkormányzati szolgáltatásokig terjedô széles privatizációs program, valamint a piac és a közszolgálat liberalizációja – az értéktôzsdétôl a távközlésig – összhangba hozta a portugál gazdasági rendszert a közösség többi partnerországának gazdaságával.
Végül a – döntôen a közösségi támogatásra épülô – jelentôs gazdasági teljesítmény eredményeképpen érezhetô elôrelépések történtek a legkülönbözôbb területeken, a gazdasági növekedéstôl kezdve az inflációs ráta történelmi mérvû csökkentésén át egészen a költségvetés konszolidációjáig. Portugália hamarosan csatlakozik az egységes pénznemet bevezetô országok csoportjához, amely az utóbbi tizenkét év során megtett, buktatókkal, gondokkal kikövezett út diadalmas végállomását jelenti.
Az európai integráció tehát minden területen sikert hozott, annak ellenére, hogy néhány elemérôl távolról sincs egyetértés. A portugál demokrácia immár nem problematikus, mára már megkérdôjelezhetetlen realitás, amelynek ráadásul a – mai Európa néhány jóval régebbi és szilárdabb demokráciájában elôretörô – szélsôségesen jobboldali, nacionalista és idegengyûlölô politikai tényezôkkel sem kell szembenéznie. Bár létezik munkanélküliség (még ha kisebb mértékû is, mint más országokban), és a társadalmi egyenlôtlenségek növekedtek, a portugálok érezhetôen jobban élnek, mint tizenkét évvel ezelôtt, és tudják, hogy mindez az európai integrációnak köszönhetô. Tartós – egyébként mérséklôdô – viszonylagos lemaradása ellenére Portugália joggal állíthatja, hogy az európai integráció teljes egészében jó választás volt.

Az Európai Unió demokratikus kiépülésében mutatkozó fogyatékosságok

Köztudott, hogy az európai integráció magával hozta az állam hatáskörébe tartozó jogoknak – a törvényhozástól az adóztatáson át az igazságszolgáltatásig – az Európai Közösség többi tagjával való megosztását, illetve azt, hogy e jogokat a közösség intézményei gyakorolják. Ezek demokratikus legitimációja egyrészt dualista, másrészt hiányos. Dualista azért, mert az államok közötti jelleg ötvözôdik benne a nemzetek felettivel. És hiányos, hiszen nem illeszkedik a parlamenti demokrácia legitimációját jelentô klasszikus szabályokhoz. A közösség vezetôi nem tartoznak felelôsséggel az európai állampolgárok képviseleti közgyûlése elôtt. Valójában a szó igazi értelmében még nem léteznek európai állampolgárok, sem szorosan vett európai parlament, sem kormány.
Mindazonáltal az európai integráció egyre bôvül és mélyül. Az egységesülés újabb és újabb politikai szférákra terjed ki, már sokkal szélesebb körû, mint a kezdeti közösség volt, amelyet kizárólag egy „közös piac” megteremtésére hoztak létre. Ebbôl a szempontból az 1992-ben Maastrichtban született Szerzôdés az Európai Unióról (SZEU) hatalmas elôrelépést hozott. Erôsítette az Európai Közösség tartószerkezetét, amelynek alapelemeit már a római szerzôdés (1957) rögzítette. Ugyanakkor változtatásokat hozott az 1993-tól Európai Közösségnek nevezett régi Európai Gazdasági Közösségben.
Ezenkívül a közösség államközi jellegének fokozatos mérséklôdése tapasztalható, a döntéshozatali eljárások nemzetek fölötti dimenziójának a javára. Ez jól megfigyelhetô mind az Európa Tanács minôsített többséggel megszavazott határozatai számának folyamatos növekedésében, mind a tanács és az Európa Parlament között bevezetett „együttes döntéshozatali” eljárásban.
A közösségi jogosítványok kiterjesztését egyszerre kísérték a politikai integráció felé mutató elôrelépések: az európai állampolgárság létrehozása, amely politikai jogokat biztosít a tagállamok polgárai számára, akkor is, ha egy másik tagállamban laknak; és a közösségi kormányzási rendszerben végrehajtott változtatások, nevezetesen az Európa Parlament mindkét – mind ellenôrzô, mind pedig közösségi törvényhozó – szerepének megerôsítése.
Fontos látnunk azonban, hogy mindez nem vetett véget az Európai Közösség „demokráciahiányát” felemlegetô régi és jogos panaszoknak. Ezt a hiányosságot, akár a méreteit, akár a megoldására javasolt intézkedéseket tekintve, a különbözô csoportok más-más módon ítélik meg. Valójában a „demokráciahiány” nem más, mint eufemizmus: az uniós kormányzat nem rendelkezik a minden demokratikus kormányzati rendszer alapját képezô elemekkel. A „kormányt” nem a parlamenti választások eredményeként felálló parlament nevezi ki, és ez a kormány nem tartozik számadással a „népképviseleti szervnek”.
A maastrichti szerzôdés egyik célja pontosan az volt, hogy növelje az uniós intézmények demokratikus legitimitását. Ebbe az uniós állampolgárságon kívül beletartozik az Európa Parlament hatalmának megerôsítése, az ombudsman intézményének bevezetése, a nemzeti parlamentek mûködésének elismerése és a petíciós jog, amellyel az állampolgárok az Európa Parlamenthez fordulhatnak.
Ebbe az irányba mutató új elôrelépések szerepelnek az amszterdami szerzôdésben:
A szerzôdés explicit módon megfogalmazza az Európai Unió demokratikus elvét (F szakasz, 1.), és olyan mechanizmusokat vezet be, amelyek elôsegítik annak felügyeletét és ellenôrzését, hogy a tagállamok mennyire tartják tiszteletben ezt az elvet (új F1 szakasz).
Beemeli, jóllehet csak egy utaláson keresztül, az alapjogok jegyzékét, amelynek hiánya nagyon is nyilvánvalóan jelentkezett az állampolgárok védelmében a közösségi döntéshozatali szervekkel szemben.
Az Európa Parlament képviselôinek megválasztásához közös választási rendszert irányoz elô.
Nyilvánossá teszi az Európa Tanácsban, a törvényhozó hatalom gyakorlása során (szavazás) elfoglalt álláspontokat.
Végül rendelkezik arról, hogy az Európai Bizottság elnökének kiválasztásához szükség van az Európa Parlament jóváhagyására.
Érdemes itt felhívni a figyelmet arra, hogy az Európai Közösség intézményi felépítésének fejlôdése inkább a különbözô intézményi rétegek véletlenszerû egymásra rakódásának a következménye, mintsem elôre átgondolt stratégia eredménye. Eredetileg az 1957-ben aláírt római szerzôdésben a politikai és törvényhozói funkciók a Miniszterek Tanácsa hatáskörébe tartoztak, míg az egyébként közvetetten kinevezett és nem közvetlenül megválasztott Európa Parlament a konzultatív funkciókon túl mással alig rendelkezett. Nagyon is szembeötlô volt az államközi jelleg erôs túlsúlya a nemzetek feletti dimenzió kezdeti arányaihoz képest.
A késôbbiekben azonban már közvetlen választások útján állt össze az Európa Parlament, amelynek hatásköre kezdetben a közösségi tevékenységek költségvetési és politikai ellenôrzésére, késôbb az együttes törvényhozói döntéshozatalra is kiterjedt. Napjainkban, ha a politikai-törvényhozói funkció ellátása még fôképp a Miniszterek Tanácsának feladata is, már léteznek jelentôs szektorok, ahol a törvényhozói funkció gyakorlása megoszlik az Európa Tanács – mint államközi szerv – és az Európa Parlament – mint az európai polgárok összességének államon kívüli képviseleti szerve – között.
Az Európa Parlament immár mind a költségvetési, mind a közösségi kormányzat ellenôrzésében és törvényhozói funkciójában is megnövekedett hatáskörrel bír. Szerepének kiszélesedése csökkentette ugyan a demokrácia hiányát, mégis tény, hogy az unió és a közösség távolról sem tud eleget tenni a képviseleti demokrácia sajátos követelményeinek.
Nincs meg a hatalmi ágak tényleges elválasztása, mivel az Európa Tanács kezében összpontosul a politikai, a végrehajtó és a törvényhozó hatalom. Politikai hatalom nem illeti meg a képviseleti szervet, amelynek mindössze a közösségi törvényalkotás egy részére terjed ki az együttes döntéshozatali hatásköre. Annak ellenére, hogy sikerült némi haladást elérni abban, hogy az Európa Tanács az Európa Parlamentnek tartozzék felelôsséggel, még mindig nem beszélhetünk a végrehajtó hatalomnak a képviseleti közgyûlés elôtti felelôsségérôl, mivel az Európa Tanács továbbra sem esik az Európa Parlament ellenôrzése alá.
Azonban a demokratikus legitimáció hiánya nem csak az Európai Közösség saját intézményein belül mutatkozik meg. Ez a hiány abban is érzékelhetô, hogy nincs demokratikus ellenôrzés azok fölött az álláspontok fölött, amelyeket az egyes tagállamok a Miniszterek Tanácsában elfoglalnak. Abban a legfôbb törvényhozó szervben, amely az Európai Közösség politikai döntéseit (az Európai Bizottság szerepét kivéve) leginkább meghatározza.
Tény, hogy egy bizonyos idô óta, fôként a maastrichti szerzôdést követôen, az uniós tagországok belsô rendjében megszaporodtak azok a mechanizmusok, amelyekkel saját országgyûlésükön belül figyelemmel kísérik a közösségi döntéseket. Ez fôként abban nyilvánul meg, hogy az illetô ország kormánya tájékoztatással tartozik az országgyûlésnek. Portugáliában az alkotmány 1992-ben történt felülvizsgálatakor – amely éppen a maastrichti szerzôdés ratifikációja elôl hárította el az akadályokat – került be az f) bekezdés a Portugál Köztársaság Alkotmányának 163. szakaszába. Ez az f) bekezdés pedig feljogosítja az országgyûlést arra, hogy „a törvény értelmében kísérje figyelemmel és értékelje Portugália részvételét az európai egység építésének folyamatában”.
Abban az idôben egyszerûen nem volt lehetséges az uniós agenda kormányzati irányítását felügyelô, valódi parlamentáris mechanizmusnak a bevezetése, még olyan kérdésekben sem, amelyek az országgyûlés kizárólagos hatáskörébe tartoztak. Ezt bizonyítja az alkotmányos irányítás gyengesége és a törvényi szabályozás szintjéhez való visszatérés. Az a törvény, amelyet az alkotmányosság védelme érdekében fogadtak el (1994. június 15-i, 20/94-es sz. törvény) nem nevezhetô túlzottan ambiciózusnak, hiszen a kormány számára pusztán elôzetes tájékoztatási kötelezettséget írt elô az uniós rendelettervezetekrôl és az irányelvekrôl, valamint biztosította az adott ügyrôl szóló parlamenti viták lefolytatásának és a parlamenti határozatok meghozatalának lehetôségét. Ám ez a törvényi rendelkezés nem volt elegendô a fogyatékosságok kiküszöbölésére. Alig közelített azokhoz a megoldásokhoz, amelyeket más – a nemzeti képviselôtestület elôtti kormányzati felelôsséget régóta és hagyományosan gyakorló – országok, mint például Franciaország vagy Nagy-Britannia találtak.
Az alkotmány legutóbbi felülvizsgálata során új rendelkezést iktattak be, amely a portugál országgyûlés politikai hatáskörét érinti. Az országgyûlés felhatalmazást kap arra, hogy a törvény értelmében nyilatkozzék az Európai Unió szerveihez határozati javaslatként benyújtott kérdésekrôl, amelyek saját kizárólagos törvényhozói hatáskörébe tartoznak.
Már a megfogalmazásból is kitûnik, hogy ez az új rendelkezés elôrelépést jelent a korábbihoz képest, már amennyiben foglalkozik olyan kérdésekkel, amelyeket határozati javaslatként az unióhoz, vagyis az Európai Közösség szerveihez nyújtanak be. Ez annyit jelent, hogy az adott határozati javaslatot elôzetesen be kell nyújtani az országgyûlésnek, mégpedig oly módon, hogy a képviselôknek elegendô idejük legyen annak alapos áttanulmányozására. Bár az alkotmány továbbra sem konkretizálta az eljárás módját, ahogy azt sem, hogy az országgyûlés által ez ügyben meghozott bármely határozat kötelezô érvényû-e vagy sem. Az alkotmány tehát elmarad azoktól a javaslatoktól, amelyek kifejezetten az országgyûlési határozatok betartatására kötelezték (volna) a kormányt.
Semmi kétség, ez a mechanizmus az egyetlen hatásos ellenszere a portugál Európa-politika irányításában túl hosszú ideig uralkodó kományzati túlhatalomnak, mely kisajátította az országgyûlés alkotmányos szerepét olyan törvényhozói döntések meghatározásánál, amelyek alkotmányos alapon az országgyûlés kizárólagos hatáskörébe tartoznának.
A politikai vagy törvényhozói szférák „uniósítása” nem járhat az országgyûléstôl való eltávolodással, mert ez szükségszerûen alkotmányos legitimitás nélküli „kormányzati túlhatalmat” jelentene.
Mindaddig, amíg az Európai Unió megtartja a Miniszterek Tanácsa felelôsségére bízott, döntôen államközi jellegét, amelyben a közösségi álláspontok a különbözô kormányok egyeztetésének vagy szavazásának eredményeképpen alakulnak ki, addig a demokratikus alapelv betartatása megkívánja, hogy a nemzeti parlamentek elôzetesen vegyenek részt az illetô kormányok álláspontjainak meghatározásában, és ellenôrizzék annak végrehajtását.
Máskülönben a nemzeti parlamenteknek többé semmi szerepük nem lesz az európai közösségi törvények jóváhagyásában, amelyek azután érvényesek lesznek a belsô jogrendben, és ráadásul erôsebb hatállyal bírnak majd, mint a nemzeti törvények, ezáltal a jövôben megszüntetik a parlamenti szuverenitást. A hagyományos nemzetközi jogot tekintve, a szerzôdések esetében mindig szükséges a parlamenti jóváhagyás és az elnöki ratifikáció, még mielôtt a szerzôdés az adott országra nemzetközi téren kötelezô erejûvé válna, és mielôtt a szabályai belsô törvényként is hatályba lépnének. Ez olyannyira igaz, hogy ezeket a szabályokat még megelôzô alkotmányossági vizsgálatnak is alá lehet vetni. A származtatott közösségi jog szabályaival semmi ilyesmi nem történik, ezek nincsenek kitéve semmiféle belsô átvételi, befogadási vagy áthelyezési eljárásnak – sem jóváhagyásnak, sem ratifikációnak, sem megelôzô vizsgálatnak –, sôt még csak a hivatalos közlönyben sem kell közzétenni ôket.
A demokráciának ez a fogyatékossága, amely abban mutatkozik meg, hogy az uniós szervekben képviselt kormányzati álláspontokat a nemzeti parlamentek nem ellenôrizhetik kellôen, épp annyira sérti a nemzeti demokráciát, mint az intézményi hiányosságok az európai építést. Egy különbséggel: az elsô hiány minden egyes állam saját belsô fórumán belül jelentkezik, és ugyanitt kell rá megoldást találni úgy, hogy az Európai Közösség mechanizmusait – nevezetesen hogy a Miniszterek Tanácsa által elfogadott közösségi törvények indoklásai átláthatók és az egyes kormányok által elfogadott álláspontok hozzáférhetôk legyenek – ne érje kár. E két mechanizmus lehetôvé teszi, hogy az egyes országokon belül a parlament által elfoglalt álláspontok vagy ajánlások következetes képviseletének vagy azok mellôzésének a felelôssége a kormányt terhelje.

A föderalista hipotézis és a nemzeti demokrácia

Az Európai Unió kezdettôl fogva nem egyszerû kormányközi természetû nemzetközi együttmûködési szervezet. Már létrejötte óta erôs integrációra törekvô, nemzetek fölötti és protoföderális természetû vonásokat mutat, amelyek az alapító szerzôdés egymást követô felülvizsgálatai során, majd a maastrichti szerzôdéssel is egyre nagyobb hangsúlyt kaptak.
Ezek közé számítanak mind az intézmények, mind az uniós jogosultságok természetét érintô vonások:
– a közösségi szabályok közvetlen hatóereje, és elsôbbsége a belsô (hazai) törvények fölött,
– az Európa Tanács határozatainak minôsített többséggel történô elfogadása,
– az Európai Bizottság mint független végrehajtó szerv,
– a közvetlenül megválasztott Európa Parlament, amely saját hatalommal rendelkezik a kötségvetési szférában és újabban a törvényhozó szférában is (együttes döntéshozatali eljárás),
– a Közösségek Bírósága (Európai Bíróság) mint a közösségi szerzôdések és törvényhozás legfôbb ôre,
– a bevezetendô egységes pénznem és az európai Központi Bank.
Az Európai Közösség intézményi fejlôdése nyomán fokozatosan növekedett a nem kormányközi vagy nemzetek feletti szervek (Európai Bizottság és Európa Parlament) szerepe, és egyre inkább érvényesül a többségi döntéshozatal (bár csak minôsített többséggel és megfontolt szavazattal) az egyhangúlag történô megszavazás (unanimitás) elvével szemben. Növekedett a nemzetek feletti vagy államokon kívüli jelleg a kormányközi elvhez képest. Ebben a tekintetben igen jelentôs az Európa Parlament fejlôdése: a kezdetben közvetett módon megválasztott, önálló szavazati joggal (legitimitás) nem rendelkezô és fôként tanácsadó (konzultatív) szerv mára egy közvetlenül választott és a törvényhozás, a költségvetés, valamint a politikai ellenôrzés területén egyaránt széles körû jogokkal felruházott szervvé alakult, amelynek hatáskörébe tartozik többek között, hogy jóváhagyja az Európai Bizottság általános összetételét és különösen a bizottság elnökének személyét.
Azonban az unió nem föderáció, és távol áll attól, hogy az legyen. Nem létezik egyetlen Európai Állam, és nem létezik egyetlen európai alkotmány. Az unió továbbra is független és különálló államok közössége (és nem az állampolgárok államon kívüli közössége), amely alapvetôen a tagállamok közötti egyenlôség elvén alapul (egyhangú döntéshozatallal az Európa Tanácsban, valamennyi tagállam képviseletével az Európai Bizottságban, a bírók és felügyelôk közösen történô kinevezésével, az Európa Parlament képviselôi helyeinek az adott ország lélekszámával nem arányos elosztásával).
Az Európai Unióban nem létezik semmilyen állam feletti alkotmányozó hatalom. A tagállamok továbbra is urai a szerzôdéseknek, következésképpen az alkotmányos hatalom gazdái is az unióval szemben. Ahogy azt Lucas Pires Európa Parlament-képviselônk írta:
„(…) a kormányközi konferenciák azok, amik a közösségi szervezetben leginkább hasonlítanak egyfajta alkotmányozó hatalomhoz, amely azonban korlátozottan, a nemzetek meghatalmazása által mûködik (…), és amelynek hatalma valójában az egyes tagállamok demokratikus szerveinek késôbbi ratifikációjától függ.”2
Az Európai Unió „alkotmánya” nem több, mint egy nemzetközi szerzôdés, amelyet – a nemzetközi jog rendelkezéseivel összhangban – csak egy másik nemzetközi szerzôdéssel lehet módosítani, vagyis csak az összes érdekelt államra nézve kötelezô – saját belsô alkotmányjogi eljárásaival összhangban álló – egyetértésen és ratifikáción keresztül. Az unió politikai és törvényhozói funkciójával továbbra is döntô mértékben az Európa Tanács rendelkezik, amely kormányközi jellegû, bár minôsített többségû döntéseket is hozhat. Magának az Európa Parlamentnek az összetétele sem az unió polgárainak, hanem az egyes tagországok állampolgárainak a képviseletén alapul. És az egyes tagállamok állampolgárai elôtt az Európai Közösség politikájáért nem a közösségi szervek a felelôsek, hanem az illetô országok kormányai.
Az Európai Unió tehát továbbra is a nemzetközi jog (internationales Recht) és nem egy föderális államjog (Staatsrecht) hatálya alá tartozik. Annak, hogy az Európai Unió nem föderalista természetû, legmarkánsabb bizonyítéka az, hogy a szerzôdései, ahogy bármilyen más szerzôdés is, az egyes tagállamok saját, nemzetközi kötelezettségekre vonatkozó alkotmányos elôírásai alá tartoznak. Ha ez nem volna elegendô, megemlíthetjük a maastrichti szerzôdés ratifikációját, amely több tagállamban – így Portugáliában is – az alkotmány elôzetes felülvizsgálatát tették szükségessé. És az alkotmánynak ez a felülvizsgálata megtörtént, jóllehet akkoriban néhányan úgy vélték, hogy a már meglévô (a Portugál Köztársaság 1989. évi Alkotmánya 7. szakaszának 5. pontjában szereplô) és az Európai Unióhoz való csatlakozásról szóló általános habilitációs záradék elégséges volna a közösségi szerzôdésekben történô bármely módosítás automatikus átvételének igazolására, még ha ezek az új rendelkezések explicit alkotmányos normákba ütköznek is. Ilyen helyzet alakult ki például azon rendelkezések esetében, amelyek kizárólag a Banco de Portugal (Nemzeti Bank) számára biztosították a pénzkibocsátás jogát, vagy amelyek a külföldi állampolgárok jogait anélkül korlátozták, hogy elôjogokat biztosítottak volna az uniós országok állampolgárainak.
A francia Alkotmánytanács döntése a SZEU és a francia alkotmány akkor éppen hatályos szövegének összeférhetetlenségérôl fényesen bizonyítja annak az elvnek az állandóságát, amely szerint a nemzeti alkotmány jogi elsôbbséget élvez (még ha a gyakorlatban a dolgok másképpen alakulnak is).
„Maastricht nem egy európai alkotmányozó hatalom elsô megnyilatkozása volt. Éppen ellenkezôleg: amikor néhány tagállamban az alkotmány módosítására van szükség, akkor ez egyben az állami alkotmányok elsôbbségének az elismerése is. Ha ugyanis a szerzôdés egy új és felsôbb jogként (vagy azonnali hatállyal) jutna érvényre, akkor kötelezné az államokat, és tôlük függetlenül lépne hatályba. Ennek következtében a vele ellentétes alkotmányos normák minôsülnének hatástalannak vagy kerülnének visszavonásra, most nem ez történt.”3
Az unió tehát nehezen körvonalazható, eklektikus és dualista – jobban mondva összetett – természetû, sui generis valóság, új típusú szervezet, ahol a hagyományos kormányközi szervezetek jellegzetes vonásai és a föderális vagy paraföderális jellegû vonások jól megférnek és össze is kapcsolódnak egymással. Ha a politikai kategóriák hagyományos típusait összegzô táblázat még valamennyire érvényes, arra kell következtetnünk, hogy az Európai Unió továbbra is a konföderációk nagy családjába tartozik.
Köztudott, hogy a történelem folyamán több konföderáció létezett, amelyek azután több-kevesebb idô elteltével tipikus föderációvá alakultak át. Így történt ez az Amerikai Egyesült Államokkal, amely kezdetben a brit gyarmatok függetlenedésébôl kinövô 13 állam konföderációjaként alakult meg. Az 1871-ben lezajlott német egyesítés alapjául az Észak-Német Konföderáció szolgált, és ne feledjük a Svájci (Helvét) Konföderációt, amely nevében ôrzi ugyan a múltjára utaló elnevezést, ám ma már föderáció.
Szinte az európai integráció kezdete óta léteznek a közösségi intézmények majdnem teljes föderációjára irányuló tervezetek. Elegendô itt azokra a munkákra utalnunk, amelyeket a Paul Henri Spaak és Altiero Spinelli vezetésével már 1952-ben létrehozott Alkotmányos Tanulmányok Európai Bizottsága készített. Ezek a gondolatok a maastrichti szerzôdés alkalmából ismét elôtérbe kerültek, és többé-kevésbé föderalista európai alkotmánytervezeteknek is teret adtak.
A SZEU 1992–1993-ban lezajlott ratifikációját kísérô zökkenôk következtében a föderalista gondolatok „lehûltek”, és bizonyos, hogy nem csak rövid idôre. Ám a föderalista perspektíva nem irtotta ki és nem is távolította el ezeket a gondolatokat az Európai Unió fejlôdésének látóhatáráról.
Mindazonáltal fontos számba venni, hogy mit is jelent a föderalista gondolat. Most két szempontot tekintünk át:
Megérett-e az európai integráció fejlôdésének jelenlegi szakasza a föderalista ugrás megtételére?
A jelenlegi történelmi szakaszban egy olyan kicsi, periferikus államnak, mint Portugália, érdekében áll-e hozzájárulni a föderalista változás meggyorsításához?
Egy valódi föderációhoz a következôket kellene megalkotni:
Az Európai Állam fogalmát: ez magába foglalná az összes jelenlegi tagállamot, amelyek azonban már meg lennének fosztva a szuverenitás hagyományos jellegzetességeitôl, jelvényeitôl, elsôként is a külsôdleges felségjogtól.
Föderális alkotmányt kellene létrehozni, amely a nemzeti alkotmányoknál erôsebb hatályú, föderális módszerekkel fogadják el és vizsgálják felül – amihez nem szükséges az összes tagállam konszenzusa –, és nem a nemzetközi jog eljárásait követve, ahogy az ma az unió szerzôdéseivel történik.
Uniformizált európai állampolgárságot kell kialakítani, amely föderális és nem az egyes államok nemzeti kritériumain alapul, ahogy ma történik.
Föderális kormányt kell létrehozni, amely független a nemzet képviseletétôl, és csak az Európa Parlamentnek felelôs.
Föderális parlamentre van szükség, amely a szövetségi törvényalkotás terén szuverén, feltehetôen kétkamarás rendszerû. Az egyik kamara az európai állampolgárok összességének képviseletét látja el, a másik pedig a tagországok képviseletét.
Föderális bíróságokat kell felállítani, amelyek a tagországokban mûködnek, mint a föderális alkotmány és törvényalkotás ôrei.
Periferikus föderális szolgálatokat kell kialakítani, amelyek a tagországokban mûködnek, feladatuk a föderális adminisztráció munkájának irányítása.
Ilyen keretek között a föderális ügyekben való nemzeti részvétel a föderális parlament második kamarájában történô képviseletre korlátozódna, és a föderális alkotmány felülvizsgálatának nemzeti alapú ratifikációjában történô esetleges részvételre, amennyiben ilyenre sor kerülne.
Valószínû, hogy ez az európai integráció végsô célja. Nehezen vitatható azonban, hogy hosszú az odavezetô út, és semmi jel nem mutat arra, hogy ezt az utat a politikai voluntarizmus és az intézményi konstruktivizmus ugrásaival meg lehetne tenni. Függetlenül a nem egykönnyen leküzdhetô alkotmányos akadályoktól – a nemzeti szuverenitás elvétôl –, szükség van a föderális unió úgynevezett „anyagi elôfeltételeinek” megteremtésére is. Azonban a szerteágazó történelmi és kulturális európai identitással szemben marad sok olyan kérdés – mint például az erôs nemzeti identitás, a nyelvi sokféleség, a fejlôdésbeli eltérések, a történelmi rivalizálások nyomai és a nemzeti parlament szuverenitása köré épült hagyományok súlya –, amelyek nem oldhatók meg egyik napról a másikra.
Ezen akadályok leküzdéséhez nem elegendô a kezdeti európai állampolgárság, a határok eltörlése, a személyek szabad közlekedése, az egységes pénznem és az azonos formátumú útlevél. Szükséges az emberek és társadalmi szervezetek valódi, soknemzetiségû közösségének megteremtése, és fel kell éleszteni az „európai hazafiság” érzetét a külvilággal szemben. Szükség van az európai közvélemény és az Európát átfogó pártok, érdekcsoportok és kommunikációs eszközök létrehozására, vagyis az európai civil társadalom megteremtésére, amely nélkül az Európai Állam – legyen bár az föderális – gondolata nem több puszta utópiánál. És ez nem építhetô fel máról holnapra. Több valódi és sajátságos euro-polgárt köszönthetünk magunk között az egyetemi hallgatók tanulmányi cseréjét szolgáló Erasmus Program révén, mint az európai állampolgárság bármely hivatalos formája által, ami elvileg a lappföldi rénszarvasvadásztól az Azori-szigetvilág Corvo szigetén élô halászig mindenkire vonatkozik. Végezetül lehet, hogy az unió elkerülhetetlen bôvítése összeegyeztethetô az elmélyítésével, ám aligha segíti a föderalista irányba való gyorsabb haladást.
Ebben a tekintetben még mindig célravezetô lehet az egykori „kis lépések” módszere, amelyet az álmodozó Jean Monnet vezetett be. Amikor ugyanis az álmok megvalósításának az eszközeirôl és ütemérôl volt szó, ô maga – az eszményekben való töretlen hite ellenére – nagyon is pragmatikus döntéseket hozott.
A politikai integráció erôltetett felgyorsítására tett kísérlet csupán ellenérzéseket szült, sôt még a gondolat elfogadását is hátráltatta.
„Az alkotmányozó hatalmat illetôen el kell mondani, hogy az Európa Parlamentnek az unió számára készülô alkotmány jóváhagyásához szükséges jogokkal történô felruházására tett összes kísérlet ellenkezô hatást váltott ki. Minden kísérletnél megfigyelhetô a politikai egységgel szembeni ellenállás és az ellenszenv növekedése” – írta errôl Guilherme d’Oliveira Martins.4
Az Európai Unió alkotmányos épületébe növekvô mértékben kerülhetnek integrációra vezetô és paraföderális elemek. Ám belátható idôn belül nem várható sem egy európai alkotmány, sem egy föderális Európai Állam megszületése.
Mindenesetre azt azért át kell gondolni, hogy egy kicsi, periferikus és a közösségen belül viszonylagosan szegény ország számára vajon nem kedvezôbb-e az egymást követô intézményi reformoknak e kis lépéseken alapuló, óvatos megközelítése, mint az intézményeket a föderalista irányba kimozdító hirtelen forradalom.
A jelenlegi vegyes paradigma, amely egy kormányközi dimenziót egyeztet össze a kiterjedt föderalista vagy protoföderalista vonásokkal, még hosszú ideig a legmegfelelôbbnek mutatkozhat az unión belüli kis és közepes országok érdekeinek védelmére, akár azért, mert az Európa Tanácsban és a Közösségi Miniszterek Tanácsában (még a többségi és a minôsített szavazással meghozott döntéseknél is) szavatolja az államok képviseletének egyenlôségét, akár azért, mert az Európa Parlamentben a nemzeti képviselettel kapcsolatban kivételt tesz a kis és közepes országokkal, és azért is, mert biztosít néhány helyet az Európai Bizottságban, amelyet az említett országok képviselôi tölthetnek be. Ezenfelül pedig, amíg az „európai alkotmány” megôrzi nemzetközi szerzôdés státusát, és nem válik föderalista természetûvé, a kis és közepes országok bizonyosak lehetnek abban, hogy legalább teljes jogon osztozhatnak benne. Ezek a vonások nehezen maradhatnának fenn egy föderális Európai Államban. Nem lehet, hogy egyszerre „a kecske is jóllakjon és a káposzta is megmaradjon”.
A politikai egységhez vezetô út „hosszú menetelésnek” ígérkezik, amelyet szakaszosan, ám elôre kijelölt határidôk vagy elôre meghatározott lépések nélkül kell megtenni, ahogy egyébként az európai alkotmányosság kiépítésével eddig is történt. Az egy csapásra elérhetô föderalista ugrás alternatívája helyett most az Európai Unió intézményeinek demokratikus legitimációját szolgáló mechanizmusok elmélyítése és ezek nemzeti szinten történô ellenôrzése van napirenden. Ahogy azt a maastrichti szerzôdés kapcsán a Német Alkotmánybíróság 1993-as határozata világossá tette, az európai intézmények demokratikus legitimációjának hiánya korlátozza saját hatás- és jogköreinek kiszélesítését. A nemzeti parlamentektôl nem lehet további jogköröket elvonni – fôleg az állam szuverén hatalmának hagyományos magját, illetve a parlament elôjogait (pénz, adók, biztonság- és védelempolitika, menedékjog stb.) érintô területeken nem – az Európa-közösségi szervek számára, hiszen ezek összetétele és mûködése nem veszi figyelembe a képviseleti demokrácia legitimációs mechanizmusait.
Le kell küzdeni ezt az európai politikai rendszerben rejlô ellentmondást, ami abból fakad, hogy – a szükséges európai szintû demokratikus legitimáció nélkül – Brüsszelben halmozódik föl a döntéshozó hatalom, közben pedig a politikai legitimitás és felelôsség továbbra is csupán nemzeti szinten létezik, és nem illeszkedik az egyes kormányok európai agendájához.
Így van ez mind az európai demokratikus legitimáció azonnali növelése, vagyis az Európa Parlament szerepe, mind pedig a nemzeti jellegû azonnali demokratikus legitimációnak a nemzeti parlamenteken keresztül történô megerôsítése kapcsán. A nemzeti parlamentek szerepe mindaddig alapvetô marad, amíg az unió dualista felépítésû, és amíg a Miniszterek Tanácsa a legfôbb politikai és törvényhozó szerv.
Az Európai Unió demokratikus legitimációjának hiányát fôként a következôk okozzák: az európai állampolgárság intézménye még kialakulatlan; a polgárok csak kismértékben azonosulnak a unió intézményeivel; az Európa Parlament szerepe csupán másodlagos; az Európa Tanács a törvényhozás terén szinte monopolhelyzetben van; a végrehajtó testület ellenôrzése hiányos; az Európai Bizottságnak a törvények kezdeményezésében van szinte monopolhelyzete; a nemzeti parlamenteket az európai ügyekben viszonylagos tehetetlenség jellemzi.
A helyzet orvoslására több javaslat is létezik, amelyek – mivel Maastrichtban és Amszterdamban nem (vagy csak részben) fogalmazódtak meg – biztosan szerepelnek majd az eljövendô intézményi reformok agendájában:
Szükségesnek látszik az európai polgárok jogainak növelése, a szavazati és petíciós jogokon túlmenôen: például a törvényalkotás kezdeményezésének joga, európai népszavazás.
Továbbá fontos az Európa Parlament hatáskörének növelése, mind a törvényhozás terén (a törvényalkotás kezdeményezésének joga, a törvényhozói együttes döntéshozatal növelése, esetleg hatálytalanítási jog), mind a végrehajtó szerv ellenôrzésében és a kinevezésekben (például a bírók kinevezése az Európai Unió Büntetô Törvényszékébe).
Olyan mechanizmusokat kell bevezetni, amelyek törvényesítik a közösség kormányzásának (Európa Tanács és Európai Bizottság) valódi politikai felelôsségét az Európa Parlament és a nemzeti parlamentek elôtt, a saját hatáskörbe tartozó ügyekben (például a kergemarhakór esete).
Az Európai Bíróság függetlenségét meg kell erôsíteni azáltal, hogy a bírói mandátumok kibôvülnek, ám nem lesznek megújíthatók.
A nemzeti parlamentek hatáskörét ki kell terjeszteni saját kormányuk európai agendájának az ellenôrzésére, olyannyira, hogy akár a közösségi szervekben (nevezetesen a tanácsban) folyó döntéshozatali eljárás felfüggesztését is elérhessék, annak érdekében, hogy a nemzeti parlamenteknek módjuk legyen az adott kérdést értékelni:
El kell ismerni a nemzeti parlamentek törvényalkotás-kezdeményezési jogát.
Jogot kell adni a nemzeti parlamenteknek arra, hogy megtámadhassák a közösségi döntések törvényességét illetéktelenség esetén, a szubszidiaritás és a proporcionalitás elvének megsértése miatt.

Következtetések

Bármennyire is bôvüljön az unióra ruházott jogosítványok köre, még mindig kizárólagos jogosítványok széles köre marad az egyes államok kezében. Ezen jogosítványok megóvását a közösség jogtalan terjeszkedése ellen a szubszidiaritás elve szavatolja, amely a maastrichti szerzôdéssel explicit módon került be az Európai Unió alkotmányába. Ez az elv Portugáliában az alkotmány 1992-ben végrehajtott felülvizsgálata után került be az alaptörvénybe (Portugál Köztársaság Alkotmánya, 7. szakasz, 6. pont).
Ugyancsak ezen, vagyis a szubszidiaritás elvén kell alapulnia a nemzeti demokráciák és az európai demokrácia kapcsolatának. Az európai demokráciának ki kell egészítenie a nemzeti demokráciákat, nem pedig kisajátítani azokat. Gyenge nemzeti demokráciákkal nem létezhet erôs eurodemokrácia.
Talán nem vált ki ellenkezést, ha kijelentjük, hogy az állami demokrácia, amelyet az államok egyenlôségének, a részvételnek és az átláthatóságnak az elvén alapuló európai demokrácia egészít ki, bizonyosan elônyösebb, mint az a nemzeti demokrácia, amely formálisan teljesen szuverén ugyan, ám anyagi téren gyenge és gondokkal küzd. Ha az elmaradottság és a gazdasági nélkülözés körülményei között nem létezhet teljes demokrácia, akkor Portugália számára az európai integráció nem csupán a demokratikus élet biztosítását jelenti az – egyébként nem fenyegetô – antidemokratikus kitérôk ellen, hanem egy minôségében jobb – fejlett, foglalkoztatottságot, biztonságot és jólétet biztosító – demokrácia anyagi feltételeinek a megteremtését is.
Tizenkét évvel az EGK-hoz való csatlakozásunk után már el lehet gondolkodni azon, hogy vajon a csatlakozás legoptimistább támogatói meg tudták volna-e jósolni, hogy milyen hatással lesz e lépés a portugál demokráciára, vagy egyáltalán sejthették-e azokat az elônyöket, amelyeket a maastrichti szerzôdés az európai politikai egység építésének területén hozott? Akárhogy is van, valószínûleg nem vitatható, hogy az európai uniós tagság hozadéka immár szerves részét képezi a tagállamok demokratikus berendezkedésének. És Portugáliára ez még inkább áll, mint a többi országra.
Az 1974. április 25-i forradalom mellett biztos, hogy az európai uniós részvétel képezi e lassan a végéhez közeledô évszázad másik, nagy erejû portugál forradalmát. Talán mindkét eseménynek szerepe van abban, hogy ez a századvég, bár hasonlóan nyugtalan és problematikus, mégis kevésbé kiábrándító és több reményre jogosít, mint a múlt század vége.
(Fordította: Csaba Márta)

Jegyzetek

1 Portugal na Transiçao do Milénio (Portugália az ezredfordulón)
– Colóquio Internacional 5 a 8 de Novembro de 1997 [Nemzetközi Konferencia (1997. november 5–8.)], Org. – Szerk.: Fernando Rosas, Fim de Século Ediçoes, Lisboa, 1998.
2 Tratados que Instituem a Comunidade e a Uniao Europeia (Az Európai Közösséget és Uniót létrehozó szerzôdések), Bevezetô, Lisboa, 1992.
3 A Revisao do Tratado da Uniao Europeia (A Szerzôdés az Európai Unióról felülvizsgálata), Coimbra, 1996, 98. o.
4 Cidadania e Instituiçoes Europeias ou o Peso da História
(Európai állampolgárság és intézmények, avagy a történelem súlya). In Portugal no Centro da Europa (Portugália Európa központjában). Quetzal Editores, 1995, 157. o.

http://www.c3.hu/scripta