Az 1992 elején aláírt maastrichti szerzôdés magabiztos proklamációval kezdôdik. "A Magas Szerzôdô Felek ezzel a szerzôdéssel Európai Uniót hoznak létre magukból… Ez a szerzôdés azt jelzi, hogy új szakaszába lépett az a folyamat, melynek célja olyan minden eddiginél szorosabb unió megteremtése Európa népei között, amelyben a döntések a polgárokhoz lehetô legközelebb születnek meg."
Korai volt az optimizmus. A minden eddiginél szorosabb unió megteremtésének új szakasza egy régóta tartó, destabilizáló vita feléledésével kezdôdött a tagállamok és az EU viszonyáról. A vitában az egyik oldalon azok álltak, akik szerint a maastrichti szerzôdés túl messzire ment, a demokráciát és a szuverenitást meg kell védeni Brüsszel hatásköri terjeszkedésével szemben. A másik oldal ezzel szemben úgy érvelt, hogy a szuverenitás anakronisztikus fogalom, az elôrelépést az EU fontosságának elismerése jelenti, amelynek az EU demokratizálásával kell együtt járnia.
Az Unió mint szuperállam
A vita máig nem jutott nyugvópontra sem az EU tagországainak politikai életében, sem a témával foglalkozó politológiai szakirodalomban. A dilemma más és más köntöst ölt, de az EU-n belüli nézeteltérések mindig kapcsolódnak ahhoz a kérdéshez, hogy hol és milyen eljárási szabályok szerint, milyen - újonnan létrehozandó - intézményes keretek között szülessenek a döntések. "Az a baj, hogy a szuperállamként fellépô unió döntéshozatali rendszere avítt" - idézett egy véleményt az Európa Tanács decemberben megtartott bécsi csúcsértekezletérôl a HVG tudósítása. Ezt a kritikát nemcsak úgy lehet érteni, hogy kívánatos lenne, ha az EU-nak adekvát döntéshozatali rendszere lenne, ahogy ezt a Maastrichtért lelkesedôk szeretnék. Úgy is lehet - és az euroszkeptikusok ezen a véleményen vannak -, hogy az EU-nak nem kellene szuperállamként fellépnie.
A vitában felvetett kérdések létkérdések mind az egyes tagállamok, mind általában az Európai Unió számára, és így a tagságra aspiráló országok számára is. De ez nem azt jelenti, hogy az a nyelvezet, amelyen a politikai vita folyik, alkalmas a felmerülô problémák igazi természetének bemutatására. A politikusok hajlamosak arra, hogy a számukra kedves meggyôzôdéseket védelmében érzelmeket ébresztô kifejezéseket használjanak, vagy érzelmeket ébresztô módon használjanak analitikusan is hasznos kifejezéseket. Könnyebb ellenérzést kelteni Maastrichttal szemben, ha azt sugalljuk, hogy a "nemzetállam", a "szuverenitás" és a "demokrácia" kerül veszélybe, mintha álmosító technikai részletekben merülünk el. Csakhogy az érzelmileg mozgósító nyelvezet gyakran elfedi a valódi problémákat. Példa erre, hogy 1994-ben mind az EU-csatlakozás norvég ellenfelei, mind a brit Konzervatív Párt euroszkeptikus lázadói a szuverenitás és a demokrácia védelmét írták zászlajukra. De politikai prioritásaik nem is lehettek volna különbözôbbek. A csatlakozás norvég ellenzôi a jóléti kiadások magas szintjét, a magas környezetvédelmi követelményeket és a nagy hagyományokkal rendelkezô halászati ipar védelmét szolgáló állami támogatásokat védelmezték, míg a Konzervatív Párt thatcherista szárnyához tartozó brit euroszkeptikusok az állami kiadások és az állami elôírások minden formáját szigorú korlátok közé szerették volna szorítani.
Mit jelent a szuverenitás?
Michael Newman brit politológus tanulságos könyvében a politikai gondolkodás fogalmaira és empirikus bizonyítékokra egyaránt támaszkodva tüzetes vizsgálat alá vonja egyfelôl a szuverenitásvita során alkalmazott politikai beszédmódot, másfelôl azokat a problémákat, amelyekrôl szerinte ebben a vitában beszélni kellett volna, de amelyek - éppen az alkalmazott beszédmód miatt - inadekvát módon kerültek szóba.
Akik nem szeretik az EU-t, úgy szoktak érvelni, hogy az unió veszélyezteti a szuverenitást, amire az EU hívei vagy azt válaszolják, hogy a mai világban már nem létezik szuverenitás, vagy azt, hogy nem kellene léteznie, vagy pedig azt, hogy az EU-ban a szuverenitást a tagállamok majd közösen gyakorolják. Newman szerint ez a vita nemcsak azért nem vezetett sehova, mert résztvevôi manipulatív módon használták a szuverenitás fogalmát, hanem azért sem, mert ez a fogalom eleve többértelmû.
Jelenthet állami szuverenitást, ez a fogalom Bodinnél és Hobbesnál az államnak (a királynak) azt az igényét volt hivatott igazolni, hogy a hatalmat belsô és külsô korlátozás nélkül gyakorolja. Megfogalmazása idején lényegében azt mondta ki, hogy sem az ôsi privilégiumokra hivatkozó nemességnek, sem a keresztény univerzalizmusra hivatkozó pápának nincs joga az állami hatalomgyakorlásba beleszólni. Jelenthet jogi szuverenitást, mely doktrína szerint a törvények egy olyan szuverén hatóság parancsai, amelynek a társadalom automatikusan engedelmeskedik, de fölötte nincs semmi, aminek a maga részérôl engedelmességgel tartozna. Parancsainak azért engedelmeskednek, mert képes büntetni, de rá semmilyen külsô testület nem képes büntetést kiszabni. A jogi szuverenitás doktrínája szerint nemzetközi jog nem lehetséges, mert nem létezik olyan szuverén, amely képes lenne betartatni. Sem az állami, sem a jogi szuverenitásnak nincs sok köze a demokratikus eszmékhez, noha a szuverenitást gyakran azonosítják a demokráciával.
Jelentheti persze Locke és Rousseau népszuverenitását is, amely kimondja, hogy a hatalom jogos tulajdonosa a nép, és ennélfogva a nép eldöntheti, hogy a hatalmat ki és milyen intézményes keretek között gyakorolja. Ennek a felfogásnak kétségkívül van demokratikus tartalma. De nem világos, hogy ezek a különbözô szuverenitáselméletek milyen viszonyban állnak egymással. A francia forradalomban a népszuverenitás doktrínája kihívást jelentett az állami szuverenitás doktrínája számára, de a népszuverenitás hangoztatása erôsítheti is az államot, ha az utóbbi azt állítja magáról, hogy a közakarat megtestesítôje, ahogy ezt III. Napóleon vagy a huszadik század fasiszta és sztálinista rezsimjei tették. Ezekben az esetekben az államhatalmat a két doktrína érveinek kombinációjával legitimálták, mely kombinációt az állami népszuverenitás doktrínájának lehet nevezni. A nép nemzetként való elképzelése - a nemzeti szuverenitás doktrínája - szintén erôsítheti is, gyengítheti is az államot. Az Osztrák-Magyar Monarchia szétesett a nacionalizmus miatt, Hitler rezsimjének viszont legitimitást kölcsönzött a nemzeti akarat és a népszuverenitás doktrínájának perverz kombinációja.
Ugyanakkor a nemzeti szuverenitás a huszadik század domináns rendezô elve is: nemzetállamokban élünk. A nemzeti szuverenitás liberális-demokratikus védelmezôi szerint a nemzeti szuverenitás lehet demokratikus fogalom, össze lehet egyeztetni a népszuverenitással, ha a nemzeti szuverenitást megtestesítô nemzetállam belsô rendje demokratikus. E nézet képviselôi úgy tartják, hogy egy állam attól még a külvilággal való kapcsolataiban megtestesítheti a nemzeti szuverenitást, hogy belsô rendjében a hatalom megosztott, a hatalomgyakorlás decentralizált. A szuverenitás tehát jelenthet - ha nevet akarunk adni a gyereknek - megosztott szuverenitást is.
A szuverenitás védelmével szemben két tétel fogalmazódott meg. Mindkettô az állami és a jogi szuverenitás két lényegi elemét vonja kétségbe: egyfelôl azt, hogy az állam jogszerûen rendelkezik teljhatalommal egy terület fölött, másfelôl pedig azt, hogy semmilyen külsô erônek nem tartozik elszámolással. Az elsô tétel szerint a szuverenitás mítosz. Mítosz egyrészt azért, mert az állam egyetlen társadalomban sem rendelkezik hatalmi monopóliummal, a liberális demokráciákban pedig a hatalom diszperziója intézményesítve is van, kívánalom is. Másrészt azért, és a hangsúly ezen van, mert a szuverenitásnak szigorú külsô, nemzetközi korlátai vannak egy olyan világban, amelyre a kölcsönös függés egyre inkább jellemzô. A második tétel szerint a szuverenitás veszélyes. A belpolitikai kockázat az, hogy a szuverén állam még a liberális demokráciákban is abszolutista hatalomgyakorlásra törekedhet, a külpolitikai kockázat pedig az, hogy a szuverenitás eszméje (különösen, ha nacionalizmussal párosul) legitimálja az agressziót, a terjeszkedést, mások érdekeinek figyelmen kívül hagyását. Akik ennyire drámaian azért nem látják a dolgot, azok pedig úgy érvelnek, hogy a szuverenitás illúziójának kergetése eltereli a figyelmet az igazán sürgetô világproblémák megoldásáról. A militarizmus, a gazdasági bizonytalanság, a nyomor, a környezetszennyezés által okozott veszélyeket egy állam nem tudja elhárítani, csak a nemzetközi összefogás.
Newman maga is azon a véleményen van, hogy a szuverenitás nem különösebben hasznos analitikus fogalom. De azért a szuverén államokat érdemes azoktól az entitásoktól megkülönböztetni, amelyek csak törekednek a szuverenitásra. Hogy ezt megtehessük, a szuverenitást elegendô formális-jogi értelemben definíciós attribútumként felfognunk: szuverén az az entitás, amelynek államiságát elismerik. Ha így teszünk, nem kényszerülünk arra, hogy az európai integrációs folyamatok kapcsán "szuverenitásveszteségrôl" vagy (ha támogatjuk ezeket a folyamatokat) "szuverenitásegyesítésrôl" beszéljünk, ami nagyon pontatlanul írja le azt, ami a szemünk elôtt zajlik. Sokkal pontosabb úgy fogalmazni, hogy az EU-tagállamok olyan jogi kompetenciákról mondanak le, amelyeket eddig az államiság attribútumainak tartottak, de ma már nem.
Föderalisták, realisták
De mi is zajlik a szemünk elôtt? Az európai integrációs folyamat értelmezése is az eszmék arénájában történik, és a válasz arra a kérdésre, hogy mi az Európai Unió, konceptuális nézôpont függvénye. A föderalista és a realista nézôpont szembeállításával lehet illusztrálni, hogy ez mennyire így van. A föderalista vízió, amelyet talán Altiero Spinelli fogalmazott meg a legékesszólóbban még Mussolini börtönében, meghatározó eleme volt a második világháború utáni (nyugat-)európai integráció legaktívabb kezdeményezôi világnézetének. Azért küzdöttek a csak igen embrionális formában magasztos Közös Piacért, mert remélték, hogy elsô lépés egy Európai Föderáció megteremtése felé. A föderalisták a huszadik század elsô felének európai történelmébôl azt a tanulságot vonták le, hogy a szuverén nemzetállamokat fel kell számolni, mert agresszívak, egymás fölötti uralomra törekszenek, ami elkerülhetetlenül vérfürdôkhöz és a legerôsebb állam hegemóniájához vezet. A realisták ezzel szemben úgy gondolták, hogy az államok a nemzetközi politika oszthatatlan elemei, lényegükbôl fakadóan önzôk és kompetitívek, ezért a nemzetközi politika alapvetôen konfliktusos. De az államok biztonságra is törekszenek, és igyekeznek elkerülni az állandó háborúskodást. Ebbôl a perspektívából az EU a biztonság érdekében történô konfliktusmenedzselés és a versenyszabályozás eszköze.
Manapság az EU legtöbb tudós tanulmányozója olyan megközelítési módot választ, amely e két szélsôséges nézôpont között helyezkedik el. De ez mit sem változtat azon a tényen, hogy az EU-val foglalkozó elméleti irodalmon belül jól megkülönböztethetô két irányzat, és az egyik a föderalista, a másik pedig a realista perspektívával rokonítható. Newman nyilvánvaló szimpátiával tekint a föderalista jellegû megközelítésekre, bár szkeptikusan kezeli kimondott vagy kimondatlan elôfeltevéseiket. Alaptalannak tartja például azt az elôfeltevést, hogy az európai integrációnak iránya és végcélja van, hogy tudjuk, hova tart a fejlôdés. De a realistákkal ellentétben szilárdan meg van gyôzôdve arról, hogy az EU unikális nemzetközi szervezet, nem pedig egy a sok közül. Ha nem is lépett a tagállamok helyébe - és esetleg nem is fog -, mint ahogy a föderalisták állítják, remélik, jósolják, az EU akkor is több, mint részeinek összege.
"Procedúrák és értékek konstellációja"
Newmant az Európai Unióval kapcsolatban mindenekelôtt az érdekli, hogy eddigi és várható fejlôdése jó-e a demokráciának, elmélyíti-e avagy aláássa a demokráciát. Az integrációs folyamat által okozott állítólagos szuverenitásveszteséget nem tartja veszélyesnek a demokratikus értékek szempontjából. A válasz arra a kérdésre, hogy mi az EU, azért fontos, mert ettôl a választól függ, hogy mikor tartjuk demokratikusnak. Akik biztosak abban, hogy az EU a federalizmus felé halad - és továbbra is afelé kell haladnia -, azok magabiztosan kijelenthetik, hogy az EU már most olyan politikai test, amelynek teljesen kifejlett demokratikus intézményekre van szüksége: valódi törvényhozásra, demokratikusan legitimált végrehajtó hatalomra. Hasonlóképpen, akik meg vannak gyôzôdve arról, hogy a tagállamok dominánsak - és azoknak is kell maradniuk -, azok ezzel nem fognak egyetérteni. Newman realista federalistaként komplexnek látja a tagállamok és az EU viszonyát, ezért úgy gondolja, hogy az EU-ban a demokráciának is rendkívül komplex módon kell mûködnie. Ezért önmagában az nem zavarja, hogy Brüsszel és a tagállamok illetékességi körei nincsenek világosan elválasztva, hogy ismételten újra kell tárgyalni, bizonyos döntések milyen szinten szülessenek meg. Ezt az unió döntéshozatali struktúráiba többé-kevésbé szándékosan beépített, végsô soron egészséges feszültségnek tartja, nem a káosz, hanem a komplexitás megnyilvánulásának.
Arról azonban szó sincs, hogy az unión belüli demokratizmust kifogástalannak tartaná. Véleménye szerint az EU annyira demokratikus, amennyire az a politika, amely megvalósításához az EU eszköz, demokratikus tartalmú. Éppen ezért az EU fenntartása vagy továbbfejlesztése sem önérték, önmagában az integráció sem nem bûnös, sem nem erényes, sem nem pozitív, sem nem negatív, sem nem progresszív, sem nem reakciós fejlemény. Megítélése attól kell hogy függjön, hogy a segítségével megvalósított politika mennyire kedvez a demokratikus értékeknek.
A bökkenô ott van, hogy nemcsak a szuverenitás, hanem a demokrácia is olyan fogalom, amelynek jelentése vitatott. Newman ezt készségesen el is ismeri, maga hangsúlyozza, hogy a demokrácia "procedúrák és értékek konstellációja", mégpedig olyan értékeké, amelyek konfliktusba is kerülhetnek egymással, amelyek között egyensúlyt kell teremteni, amelyeket rangsorolni kell. Az a kényelmetlen körülmény, hogy egyensúlyozni és rangsorolni többféleképpen is lehet, ha figyelmét nem is kerüli el, nem válik szemében olyan problémává, amelyrôl azt gondolná, hogy plauzíbilis megoldást kell rá találnia. Newman egy tág értelemben vett szociáldemokrata értékrend szempontjai szerint ítéli meg az EU demokratizmusát, és az integráció további elmélyítését attól függôen tartja kívánatosnak, hogy a továbbfejlôdô EU elôreláthatólag mennyire nyújt biztonságos otthont a szociáldemokrata értékeknek. Ennek megfelelôen az egyik legfontosabb kifogása az EU ellen, hogy a piaci versenyt minden más társadalmi és gazdasági elv fölé emelte. Ugyancsak ennek megfelelôen az EU demokratizálási programjaként olyanokat javasol, mint a teljes foglalkoztatottság melletti elkötelezôdés, a szociális jogok kidolgozása és kodifikálása, a redisztribúció szerepének növelése stb.
Ha Newman könyvének ez az aspektusa elméleti szempontból csalódást okoz is, egy nagyon fontos dologra itt is felhívja a figyelmet. Félreértés az Európai Unió további fejlôdését merôben annak függvényében látni, hogy mi lesz az euroszkeptikusok és az euroenthúziaszták közötti huzakodás kimenetele. A minden eddiginél szorosabb unió elég sokféle lehet attól függôen, hogy milyen lesz a konstellációja azoknak baloldali és jobboldali, konzervatív és liberális értékeknek, amelyek képviselôi otthonosan érezhetik benne magukat.
Michael Newman: Democracy, Sovereignity and the European Union. New York, St. Martin's Press, 1996.
Németország állítja az EU soros elnökét.
1999. január 11. Az Európa Parlament plenáris ülést tart (január 15-ig).
1999. január 14. Az EU-tagállamok halászatért felelôs miniszterei találkozót tartanak.
1999. január 18. Az EU-tagállamok pénzügyminiszterei találkozót tartanak.
Az EU-tagállamok mezôgazdasági miniszterei találkozót tartanak.
1999. január 25. Az EU-tagállamok külügyminiszterei találkozót tartanak (január 26-ig).
1999. január 27. Az Európa Parlament plenáris ülést tart (január 28-ig).
1999. február 8. Az EU tagállamok pénzügyminiszterei találkozót tartanak.
Az Európai Parlament plenáris ülést tart (február 12-ig).
1999. február 11. Az EU tagállamainak igazság- és belügyminiszterei nem hivatalos találkozót tartanak (február 12-ig).
1999. február 18. Az EU tagállamainak tudományügyi miniszterei találkozót tartanak.
1999. február 22. Az EU-tagállamainak külügyminiszterei találkozót tartanak (február 23-ig).
Az EU tagállamainak mezôgazdaságügyi miniszterei találkozót tartanak (február 23-ig).
1999. február 24. Az Európa Parlament plenáris ülést tart (február 25-ig).
1999. február 25. Az Európai Unió belkereskedelmi miniszterei találkozót tartanak.
1999. március 8. Az Európa Parlament plenáris ülést tart (március 12-ig).
1999. március 9. Az EU tagállamainak munka- és szociálisügyi miniszterei találkozót tartanak.
1999. március 11. Az EU tagállamainak környezetvédelmi miniszterei találkozót tartanak (március 12-ig).
1999. március 12. Az EU tagállamainak igazság- és belügyminiszterei találkozót tartanak.
1999. március 13. Az EU tagállamainak külügyminiszterei nem hivatalos találkozót tartanak (március 14-ig).
1999. március 15. Az EU tagállamainak mezôgazdaságügyi miniszterei találkozót tartanak (március 16-ig).
Az EU tagállamainak pénzügyminiszterei találkozót tartanak.
1999. március 22. Az EU tagállamainak külügyminiszterei találkozót tartanak.
1999. március 24. Az EU-tagállamok állam- és kormányfôi találkozót tartanak, és elfogadják az Agenda 2000-et (március 25-ig).
Az Európa Parlament plenáris ülést tart (március 25-ig).
1999. március 25. Az EU tagállamainak halászatért felelôs miniszterei találkozót tartanak.
1999. március 29. Az EU tagállamainak közlekedésügyi miniszterei találkozót tartanak.
Az Európa Parlament plenáris ülést tart (április 16-ig).
1999. április 13. Az EU tagállamainak fogyasztóvédelmi miniszterei találkozót tartanak.
1999. április 16. Az EU tagállamainak pénzügyminiszterei nem hivatalos találkozót tartanak.
1999. április 19. Az EU tagállamainak mezôgazdaságért felelôs miniszterei találkozót tartanak.
1999. április 22. Az EU tagállamainak telekommunikációsért felelôs miniszterei találkozót tartanak.
1999. április. 23. Az EU tagállamainak környezetvédelmi miniszterei nem hivatalos találkozót tartanak.
1999. április 26. Az EU tagállaminak külügyminiszterei találkozót tartanak (április 27-ig).
1999. április 29. Az EU tagállamainak iparügyi miniszterei találkozót tartanak.
1999. május 3. Az Európa Parlament plenáris ülést tart (május 7-ig).
1999. május 7. Az EU tagállamainak idegenforgalmi miniszterei találkozót tartanak (május 8-ig).
1999. május 10. Az EU tagállamainak pénzügyminiszterei találkozót tartanak.
Az EU tagállamainak munka- és szociálisügyi miniszterei találkozót tartanak.
1999. május 11. Az EU tagállamainak energiaügyi miniszterei találkozót tartanak.
1999. május 17. Az EU tagállamainak külügyminiszterei találkozót tartanak (május 18-ig).
Az EU tagállamainak mezôgazdasági miniszterei találkozót tartanak (május 18-ig).
1999. május 20. Az EU tagállamainak tudományügyi miniszterei találkozót tartanak.
1999. május 21. Az EU tagállamainak fejlesztésügyi miniszterei találkozót tartanak.
1999. május 25. Az EU tagállamainak pénzügyminiszterei találkozót tartanak.
1999. május 27. Az EU tagállamainak igazságügyi és belügyminiszterei találkozót tartanak (május 28-ig).
Az EU tagállamainak oktatásügyi miniszterei találkozót tartanak.
1999. május 31. Az EU tagállamainak külügyminiszterei találkozót tartanak.
Az EU politikai bizottsága találkozik.
Észrevételeit, megjegyzéseit,
kérjük, küldje el postafiókunkba:
beszelo@c3.hu