Történelem | Jog | Életmód | Földrajz | Kultúra | Egészség | Gazdaság | Politika | Mesterségek | Tudományok

A TUDÁS 365+1 NAPJA

Az Európai Unióban tulajdonképpen két Tanács működik egymás mellett. Külön intézmény az Európai Közösségek Tanácsa és az Európai Tanács. Emlékeztetőül vissza kell idéznünk a két Tanáccsal kapcsolatban, hogy az Európai Közösségek az Európai Unió első pillérét alkotják. A két Tanács között nincs élesen elkülöníthető hatáskörmegosztás. Az Európai Unió irányító szerve az Európai Tanács; munkája inkább ad hoc jellegű és politikai döntéseket eredményez. Az első pillért alkotó Európai Közösségek Tanácsa feladata jól körülhatárolt és működésének rendjét jogszabályi szinten, a Közösségeket létrehozó szerződésekben fektették le.

Az Európai Közösségek Tanácsa az EU legfőbb szerve. Ez az intézmény egyrészt kormányközi szervezet, mert a tagországok állam- és kormányfői alkotják, másrészt nemzetek feletti (szupranacionális) szerv, mert az EU legfontosabb döntéshozójaként működik. Ha megvizsgáljuk az Európai Uniót megelőző, annak alapjául szolgáló szervezeteket, és összehasonlítást végzünk azok azonos hatáskörű intézményeivel, megállapítható, hogy a Montánunióban és az Euratomban a Bizottságnak volt szélesebb hatásköre, de ez a Római Szerződésben megfordult: a Tanács hatásköre bővült, így ez a szerv lett a legfőbb döntéshozó.

Az EUSZ követte a Római Szerződést e téren, a Tanács maradt a legfontosabb döntéshozó intézmény. Tagjai a tagállamok miniszteri szintű képviselői, összetétele mindig a napirenden szereplő ügyek szerint alakul. Környezetvédelmi kérdések tárgyalásakor a tagállamok környezetvédelemért felelős miniszterei járnak el, ha gazdasági kérdések kerülnek a Tanács napirendjére, akkor a gazdasági tárcák miniszterei folytatnak tárgyalásokat. Ennek megfelelően a Tanács nem homogén testület, sőt tulajdonképpen a tárgyalt kérdések alapján többfajta Tanácsról is lehet beszélni.

A külügyminiszterek részvételével működő Általános Ügyek Tanácsában többnyire politikailag kényes kérdések kerülnek napirendre, a szakminiszterekből álló Szektorális Tanácsokban pedig az adott ágazatot érintő témák. Alkalmanként sor kerül ún. összevont tanács felállítására is, amelyekben az összes érintett szakminiszter részvételével komplex problémákat kísérelnek meg megoldani. A Tanács működésének ez a rugalmas felfogása lehetővé teszi, hogy amennyiben a szakminiszterek valamely kérdésben érdekellentétük folytán nem tudnak megegyezni, az egy másik, szektorális szempontból elfogulatlan fórum elé kerülhessen anélkül, hogy a Tanács mint szervezet kiadná kezéből a döntési jogosultságot.

Az Európai Közösségek Tanácsa a tagállamok vélemény-kifejezésének elsőszámú intézménye és fóruma. Feladatai körébe tartozik a jogszabályalkotás - rendeleteket, irányelveket alkot, döntéseket hoz -, a költségvetés megállapítása, tehát a tagállamok közötti legmagasabb szintű kapcsolatok fóruma. A részt vevő miniszterek kormányaik érdekeit itt tudják a legmesszebbmenőkig képviselni, illetve itt alakulnak ki azok a döntések, amelyeket hazájukban majd a választópolgárokkal el kell fogadtatniuk, ezért önálló, közösségi intézmény is egyben. Sajátos elegye tehát a közösségi, nemzetek feletti és a kormányok közötti együttműködésnek.

A Tanács üléseinek gyakorisága eltérő. Az Állam- és Kormányfők Tanácsa általában félévente, a mindenkori soros elnökség végén ülésezik, a Külügyminiszterek Tanácsa ennél sűrűbben (negyedévente), a Szektorális Tanácsok pedig szinte folyamatosan tanácskoznak. Az ülések összehívására a soros elnök, valamely tagállam, vagy a Bizottság tehet javaslatot. Az Európai Közösségek Tanácsa politikai jelleget ad az Európai Uniónak, és meghatározza az általános uniós politika irányelveit. Ez az intézmény biztosítja a fejlődéséhez szükséges hajtóerőt. Az Európai Közösségek Tanácsának székhelye Brüsszelben van, de az áprilisban, júniusban és októberben esedékes üléseit Luxembourgban tartja. Az elnök - soros elnök - mindig másik tagállamból kerül ki, megbízatása hat hónapra szól. Az elnök feladata a Tanács összehívása, az ülések levezetése, a szavazások lebonyolítása, a Tanács által kibocsátott aktusok aláírása. Az elnök képviseli a Tanácsot a harmadik államokkal és a többi közösségi intézménnyel szemben. A soros elnök szerepe meghatározó abban a tekintetben, hogy elnöksége hat hónapja alatt milyen ügyek kerülnek a Tanács elé. A soros elnökségben a tagállamok ABC-rendben követik egymást. A Maastrichti Szerződés aláírásának időpontjában (1992. február 7.) a Tanács elnökét Portugália adta. Az ABC-rendet megtartva Portugália után a következő volt a sorrend:

* az Egyesült Királyság - 1992.II.,

* Dánia - 1993.I.

* Görögország - 1994.I.

* Németország - 1994.II.

* Franciaország - 1995.I.

* Spanyolország - 1995.II.

* Olaszország - 1996.I.

* Írország - 1996.II.

* Hollandia - 1997.I.

* Luxemburg - 1997.II.

* Egyesült Királyság - 1998.I.

* Ausztria - 1998.II.

* Németország - 1999.I.

* Finnország - 1999.II.

* Portugália - 2000.I.

* Franciaország - 2000.II.

* Svédország - 2001.I.

* Belgium - 2001.II.

* Spanyolország - 2002.I.

* Dánia - 2002.II.

* Görögország - 2003.I.

* Olaszország - 2003.II.

* Írország - 2004.I.

* Hollandia - 2004.II.

* Luxemburg - 2005.I.

* Egyesült Királyság - 2005.II.

A felsorolás már tartalmazza 1995-ben csatlakozott három új tagországot (Ausztria, Svédország, Finnország) is. Az elnöki funkció létrehozását az indokolta, hogy nem volt olyan szerv, vagy személy, aki a Tanácsot képviselhette volna harmadik országokkal szemben, vagy más szervek előtt. A képviseleten túl hiányzott a közösségi intézmények tevékenységének és a politikai folyamatoknak az összehangolása. A hiány kiküszöbölésére hozták létre az elnöki tisztet. Az elnök szinte kizárólag koordinációs feladatokat lát el. Az elnökségi pozíciót betöltő állam semmilyen formában nem kerül fölénybe a többi tagállammal szemben; ezt akadályozza meg a meglehetősen rövid időtartamú mandátum elve is.

A Tanács elé terjesztett kérdések megvitatásának, és az ezt követő döntéshozatalnak többféle módja ismert. Az elsődlegesen alkalmazott eljárás a szóbeli; a tagállamok képviselői szóban megvitatják az eléjük terjesztett javaslatot. Azokban az esetekben, amikor valamennyi tagállam képviselője egyetért ezzel, írásbeli eljárást és szavazást tarthatnak. Az írásban történő döntéshozatalnak feltétele az, hogy a szavazásban részt vevők az írásbeli döntéshozatalhoz egyhangúan járuljanak hozzá. Ez az egyhangúság azonban nem függ össze az adott kérdésre egyébként irányadó szavazati aránnyal; az ugyanúgy érvényesül, mint a szóbeli eljárások során.

A közösségi jog lehetővé teszi a tanácsi szavazás három formáját:

- egyszerű többséggel,

- minősített többséggel és

- egyhangú szavazással

hozott döntést ismer az EUSZ. Egyszerű többséggel döntés a jelentéktelenebb, általános ügyekben születhet. Minősített többség kell a legtöbb kérdésben. Egyhangú szavazást pedig a legfontosabb, általános előírások alá nem tartozó ügyekben igényelnek. A minősített többségi szavazási eljárásban a tagállamok által leadható szavazatok nem azonos súlyt képviselnek:

szavazata van a minősített többségi szavazási eljárásnál. Összeadva a 2001-ben érvényes számokat, 87 szavazatot kapunk. Általános szabály szerint 62 igenlő szavazat kell egy minősített többségi szavazattal eldöntendő kérdéshez, abban az esetben, ha a javaslatot a Bizottság terjesztette a Tanács elé. Bonyolultabb a helyzet, ha nem a Bizottság javaslatáról kell dönteni. Ebben az esetben a 62 szavazatot legalább tíz tagállamnak kell leadnia.

Beszélnünk kell még az ún. blokkoló kisebbség kérdéséről is. Ma a blokkoló kisebbséget 25 szavazat jelenti, ha tehát 25 ellenszavazatot kap a Tanács döntésére váró kérdés, nem lehet elfogadottnak tekinteni. Még egy szabály jelent akadályt: 23 szavazattal kérhető a határozathozatal elhalasztása. 2005-től a Nizzai Szerződés értelmében nem lesz elegendő az akkori súlyozott számoknak megfelelő szavazati arány elérése; a tagállamok többségének is el kell fogadniuk a meghozandó döntést. További garanciális javaslat, hogy bármely tagállam kérheti majd annak ellenőrzését, hogy a leadott szavazatok aránya képviseli-e az Unió népességének 62%-át; amennyiben a szavazatok aránya e szint alatt marad, a döntést semmisnek kell tekinteni.

Ugyanakkor az sem hagyható számításon kívül, hogy a kérdések zöme nem nyílt szavazáson dől el; a Közösségek életében már egészen korán kialakult a döntési mechanizmusok informális tárgyalásokon, folyosókon történő befolyásolása, így a legtöbb esetben szavazásra csak akkor kerül sor, amikor már konszenzusra jutottak az érintettek. További gátja az azonnali nyílt szavazásoknak az ún. luxembourgi kompromisszum: ha egy tagállam arra hivatkozik, hogy alapvető nemzeti érdekét sértené az előterjesztett javaslat leszavazása, a kérdés nem tehető szavazás tárgyává.

A közös kül- és biztonságpolitika, valamint az igazságszolgáltatás és a belügyek területén (a 2. és 3. pillérekben) a Tanács főszabályként egyhangú szavazással hoz határozatot. A kül- és biztonságpolitika Európai Tanács által egyedileg meghatározott eseteiben, a belügyi és igazságügyi együttműködés eljárási és végrehajtási kérdéseiben elegendő a minősített többség.

A Tanács határozatainak végrehajtása elsősorban a tagállamokra, illetve magára a Tanácsra hárul. Miután azonban nem rendelkezik végrehajtó apparátussal, a döntések sok esetben más intézmény igénybevételével válnak valóra. Erre a Római Szerződés keretei között nyílik lehetőség, hiszen a Tanács határozatainak végrehajtásával a Bizottságot is megbízhatja. A Római Szerződés 145. cikkében foglalt rendelkezés szerint a Tanács minden határozatának rendelkeznie kell arról, hogy az abban foglalt döntés végrehajtását a Bizottságra ruházza-e és amennyiben igen, akkor a végrehajtás feltételeit is meg kell határoznia. A végrehajtás átruházásával - annak ellenőrzésére - a Tanács speciális bizottságot állít fel, amelybe maga és a Bizottság delegálja a tagokat.

A Tanács OJ 1987 L197 (1987. VII. 18.) számú határozatában többféle speciális bizottságot állított fel a hatáskör formális delegálásának esetére, ezek közül a

* konzultatív bizottsági eljárás,

* managerbizottsági eljárás,

* szabályozóbizottsági eljárás

szerepe meghatározó.

A konzultatív bizottság feladata, hogy a Tanács döntésének végrehajtása tárgyában a Bizottság által előterjesztett javaslatot megvizsgálja, véleményezze és szavazással döntsön róla. A szavazás eredménye nem köti ugyan formálisan a Bizottságot, de az így kialakított véleményt figyelembe kell vennie. Bár a Bizottság gyakran ajánlotta a konzultációs eljárást, különösen a belső piaccal és harmonizációs kérdésekkel kapcsolatban, a Tanács rendszeresen igyekszik ez elől kitérni és vagy egyáltalán nem adja át a végrehajtást a Bizottságnak, vagy más, a Bizottság döntéseit erőteljesebben befolyásoló eljárást alkalmaz.

A managerbizottsági eljárásra rendszerint mezőgazdasági ügyekben szokott sor kerülni; a Tanács ellenőrző és befolyásoló szerepe ebben az esetben nagyobb. Azokban az esetekben, amelyekben a managerbizottság egyetért a Bizottság javaslatával, az automatikusan határozattá válik. Ha azonban a bizottság eltérő véleményt nyilvánít, két lehetőség van:

- a managerbizottság eltérő véleménye ellenére hatályba lép a Bizottság döntése és azt csak a Tanács minősített többséggel hozott határozatával lehet hatályon kívül helyezni; vagy

- a managerbizottság ellenvéleményének felfüggesztő hatálya van a Tanács döntésének meghozataláig, de maximum három hónapig.

Ennek a speciális bizottsági eljárásnak nagy előnye, hogy gyorsítja az eljárást és nincs lehetőség a döntés bürokratikus eszközökkel történő akadályozására. A szabályozóbizottsági eljárás lényege az, hogy a Bizottság eljárásának feltétele e bizottság egyetértése. Egyetértés hiányában a Bizottság nem járhat el, a Tanácsra száll vissza a végrehajtási jogosultság. Ha azonban ezzel a visszanyert lehetőséggel akár konszenzus hiányában, akár más okból nem tud élni, a hatáskör visszakerül a Bizottsághoz és ennek megváltoztatására már nincs is mód.

A végrehajtást ellenőrző bizottsági eljárási metódusok mindegyike működőképesnek bizonyult a gyakorlatban. A Bizottság - mint az adminisztratív területen legjártasabb szerv - általában jól előkészített, megfelelően átgondolt javaslatokat tesz a Tanács döntéseinek végrehajtására, így csak az esetek elenyésző hányadában kerül sor arra, hogy az ellenőrző bizottság elutasítsa a Bizottság javaslatát.

A COREPER

A Tanács folyamatos munkáját az Állandó Képviselők Bizottsága, a COREPER segíti. A COREPER az Európai Unióhoz delegált külképviseletek összessége. Minden tagállam rendelkezik állandó képviselettel, amelyek feladata a tagállam döntéshozó testületeinek képviselete az Unió különféle szerveiben. Az egyes tagállamok külképviseletein változó létszámú személyzet dolgozik, nagyobb részük a nemzeti szakminisztériumokból delegált szakember, kisebb részük hivatásos diplomata. Az állandó képviselők Brüsszelben dolgoznak, részt vesznek a döntések előkészítésében. Létrehozásukat különös nyomatékkal indokolja, hogy a Tanács egyes fórumain gyakorlatilag folyamatos az egyeztetés, így az érintett miniszterek hazai feladatainak ellátása kerülne veszélybe, ha ők állandó jelleggel Brüsszelben tartózkodnának.

A COREPER hatásköre folyamatosan bővül, szélesedik. Feladatai közé tartozik a miniszterek helyettesítése, a tagállamok kormányai és a Közösségek közötti kapcsolatok fenntartása, működtetése, a Tanács és a Bizottság közötti koordináció, a döntések előkészítésében való részvétel, a döntések tagállami végrehajthatóságának biztosítása. A COREPER is kétszintű. A COREPER I. az állandó képviselők helyetteseinek fóruma, technikai kérdésekkel és szakágazati ügyekkel - így a környezetvédelem, szociális ügyek, oktatás, szállítás, halászat stb. kérdéseivel - foglalkoznak elsősorban. A COREPER II. az állandó képviselők működési színtere. Itt vitatják meg a fontosabb politikai kérdéseket, mint például a külügyek, pénzügyek és gazdasági ügyek. Emellett még számos kérdés tartozik a hatáskörébe: a fejlődő országokkal való kapcsolattartás, nukleáris ügyek, a regionális politika és egyéb ügyek. A COREPER feladata a Tanács elé kerülő kérdések előzetes megvitatása.

A COREPER rendkívül nagy számú munkacsoportot működtet, amelyek feladata a döntések olyan szintig történő előkészítése, hogy az a Tanács elé terjeszthető legyen. Ha a Bizottság által előterjesztett javaslattal az érintett munkacsoportban résztvevők egyetértenek (ez elég ritkán fordul elő), akkor a Tanács gyorsított eljárásban, vita nélküli szavazással fogadja el az előterjesztést. A munkacsoportok a konszenzust nem eredményező előterjesztéseket visszautalják az előterjesztőnek átdolgozásra, ami az ügyek lassításához, sok esetben végleges megfenekléséhez vezet. A COREPER munkacsoportjainak igazi jelentősége abban áll, hogy a tagállamok szakemberei közvetlen kapcsolatot teremtenek egymással, így nagyobb az esély az álláspontok közelítésére adott esetben elfogadására.

Hernádi Eleonóra [Változó Világ 51.]

Az oldal tartalma a Változó Világ Internetportál Tartalomkezelési szabályzatának felel meg, és eszerint használható fel (GFDL-közeli feltételek). 1988-2010