Történelem | Jog | Életmód | Földrajz | Kultúra | Egészség | Gazdaság | Politika | Mesterségek | Tudományok

A TUDÁS 365+1 NAPJA

Ezek ismertetése előtt azonban érdemes néhány szóban a Francia Köztársaság alkotmányos berendezkedéséről írnom, már csak azért is, mert ez a rendszer a politológia könyvekben a “félprezidenciális” típusú demokráciák iskolapéldájaként szerepel. Az 1958-ban népszavazással megerősített új Alkotmány a gaulle-ista ihletésű V. Köztársaság alapjait rakta le.

Az V. Köztársaság alkotmányos berendezkedését ihletőgaulleizmus nem egy ideológia, hanem egy realista politikai program világosan megfogalmazott hosszú távú céljainak az együttese. Ezen program fő céljai: a nemzet nagysága (grandeur de la nation), a nemzet érdekeinek elsődlegessége a különféle ideológiákkal szemben, az állam meghatározó szerepe, a nép szuverenitása, valamint a nemzet vezetőjének azonosítása. Ez utóbbi programpontot De Gaulle tábornok oly módon valósította meg, hogy egy nagyon lényeges alkotmánymódosítást kezdeményezett, nevezetesen hogy a köztársasági elnököt általános és közvetlen választások során válasszák meg, mert így nő a “politikai legitimitása”. Ez az 1962-es alkotmánymódosítással valósult meg. A francia politikai realizmus gaulle-ista tradíciói jól azonosíthatók a későbbi szocialista Mitterrand elnöknél: a nemzet vezetőjének szerepét Mitterrand elnök jó érzékkel inkarnálta, főleg ami a gaulle-ista kül- és biztonságpolitikát illeti.

A tradicionális parlamentarizmus gyakorlatát túlhaladva, a hatalommegosztás montesquieu-i elvét úgy módosították, hogy a törvényhozó hatalom jogosítványait bizonyos mértékben korlátozták, míg a végrehajtó hatalomét kiszélesítették. Az 1958-as Alkotmány Franciaországban erős és “kétfejű” végrehajtó hatalmat hozott létre, azaz egyrészt a köztársasági elnök kormányoz (aki a kormány ülésein is elnököl), másrészt pedig a miniszterelnök (akit ugyancsak az elnök nevez ki). Innen is látszik, hogy a francia alkotmányos rendszerben az elnök szerepe mennyire erős: az elnök nevezi ki a miniszterelnököt és annak javaslatára a kormány tagjait (akik nem csak a kormányfő, de az államfő előtt is felelnek); a megválasztását követő év kivételével bármikor feloszlathatja a parlamentet, és minden olyan kérdésben kiírhat népszavazást, mely a közhatalom szervezetére vagy a nemzetközösség egészére vonatkozik. Az államfő-kormányfő dichotómiáról még szó lesz később.

Az állami adminisztráció legmagasabb szintjén lévő személyek és szervek nemzetvédelemmel kapcsolatos kompetenciáját az Alkotmány írja elő. Ezek a jogosítványok az Alkotmány 5., 15., 16., 21., 34., 35., és 36. cikkelyeiben vannak megfogalmazva. Az Alkotmány 5. cikkelyének értelmében, a köztársasági elnök őrködik az Alkotmány betartása és a közhatalmak működése felett, illetve kezeskedik a nemzet függetlenségéért és a nemzetközi szerződések betartásáért. Ezen szerepekhez olyan jogosítványok tartoznak, melyeket a 15. és 16. cikkelyek határoznak meg: a 15. cikkely megfogalmazza a nemzetvédelemmel kapcsolatos legmagasabb szintű kompetenciát, azaz a köztársasági elnök a fegyveres erők főparancsnoka, ő elnököl a legfelső honvédelmi tanács(ok) és bizottság(ok) ülésein. A 16. cikkely értelmében pedig a köztársasági elnök kivételes esetekben, amikor súlyos veszély fenyegeti a köztársaság intézményeit, az ország függetlenségét, területi integritását vagy a nemzetközi szerződések végrehajtását, az elnök előzetes egyeztetés után ún. alkotmányos diktatúrát vezethet be. Az elnöki teljhatalom bevezetésének szükségességéről előzetesen tanácskozik az Alkotmánytanáccsal, és elnöki üzenetben értesíti a lakosságot.

A 21. cikkely értelmében a miniszterelnök vezeti a kormány munkáját, és személyesen felelős a nemzetvédelemért, valamint ez utóbbit érintő kérdésekben a kinevezés jogával rendelkezik (katonák és civilek). A 34. cikkely szerint a parlament hozza meg azokat a törvényeket, melyek az állampolgárok honvédelemmel kapcsolatos jogait rendezik (sorkötelesség, rekvirálás, stb.) és a honvédelmi struktúra alapelveit határozza meg. A parlament dönt a fegyveres erők költségvetéséről is. A 35. cikkely értelmében a hadiállapot beálltát csak a parlament mondhatja ki. Ugyanakkor a 36. cikkely szerint a szükségállapotot a minisztertanács deklarálhatja, melynek 12 napon túl való meghosszabbítását csak a parlament rendelheti el.

Mindazonáltal érdemes felfigyelni a köztársasági elnök konkrét honvédelmi jogosítványaira: azon kívül, hogy ő elnököl legfelső nemzetvédelmi tanács(ok) és bizottság(ok) ülésein, ő vezeti a minisztertanács (kormány) üléseit is. Ez utóbbi azért is nagyon fontos, mert az 1959. január 7-i Rendelet értelmében itt határozzák meg a honvédelmi politikát.

A Legfelső Nemzetvédelmi Tanács (Conseil supérieur de la Défense nationale) összetételét és működését az 1959. július 31-i Dekrétum szabályozza, melyet 1960-ban módosítottak. Ez a teljes honvédelmi szférát átfogó, széles alapokon nyugvó állami szerv, melyben bizonyos tagok hivatalból vesznek részt (teljes jogú tagok), másokat pedig - mint például tábornokokat, magas állami tisztviselőket és magánszemélyeket - kineveznek (delegált tagok). A Legfelső Nemzetvédelmi Tanács legfőbb feladata, hogy a köztársasági elnök irányításával tanulmányozza a honvédelemmel kapcsolatos általános problémákat, és ezekben a kérdésekben álljon a kormány rendelkezésére (az 1959-es Rendelet értelmében). Bármilyen fontosnak is tűnik a szerepe, valójában még nem volt rá példa, hogy összeült volna. (!?)

Erre talán az lehet a magyarázat, hogy egy szűkebb tanács operatívebben tud működni. A Legfelső Nemzetvédelmi Tanács feladatait valójában egy másik szerv, a Védelmi Tanács látja el, mely két bizottságból áll: a Védelmi Bizottságból és a Szűkített Védelmi Bizottságból. Mindezek a következő struktúrában foglalhatók össze:

A Védelmi Tanács mindkét bizottságának a szerepe valójában közvetlenül az Elnök fennhatósága alá tartozik: a Védelmi Bizottság további tagjai a miniszterelnök, a külügyminiszter, a honvédelmi-, valamint a gazdasági- és a pénzügyminiszter. Az 1959-es Rendelet 7. cikkelye kimondja, hogy a honvédelmi politikát a Minisztertanács ülésein határozzák meg, azonban az ezzel kapcsolatos döntéseket a Védelmi Bizottság ülésén hozzák meg. Ugyanazon rendelet 11. cikkelye értelmében pedig Franciaország katonapolitikáját érintő kérdésekről aSzűkített Védelmi Bizottság ülésén döntenek.

Ez utóbbi tulajdonképpen egy ad-hoc jellegű bizottság; az üléseit a miniszterelnök hívja össze, és minden alkalommal ő állapítja meg a bizottság személyi összetételét és az ülés napirendi pontjait.

A Védelmi Tanács két bizottságában tehát nemcsak általános védelmi kérdésekről, hanem katonai ügyekről is döntenek, illetve közép- és hosszú távú célkitűzéseket is megfogalmaznak, valamint a katonai tervezést és beszerzéseket érintő kérdéseket hagynak jóvá. Az 1964. január 14-i Dekrétum óta a Védelmi Tanács határozza meg Franciaország stratégiai erőinek feladatát, szervezetét, illetve bevetésének feltételeit, ezért nem nagy túlzással azt is állíthatjuk, hogy ez a francia megfelelője az amerikai Nemzetbiztonsági Tanácsnak.

Az itt bemutatott struktúrából kitűnik, hogy a franciák szervezetileg és mechanizmusában is különválasztják a nemzetvédelem általános kérdéseit a katonapolitikától. Mindazonáltal szembetűnők azok az 1959-es Rendeletben 7., 10. és 11. cikkelyekben megfogalmazott jogosítványok, melyekkel a köztársasági elnököt felruházták. A Francia Köztársaságban ugyanis a köztársasági elnök megválasztása közvetlen és általános módon történik, ezért ő bír a legnagyobb legitimitással. A gyakorlatban az elnöknek speciális jogai vannak a külpolitika és a katonapolitika - valamint ezekből adódóan a szövetségi politika - meghatározásában. Ezeket nevezik a francia terminológiában domaines réservés-nek, azaz fenntartott hatásköröknek. Az elnöknek bírnia kell a népesség nagy hányadának a bizalmát. Csak ő adhatja ki a végső parancsot a nukleáris fegyverek bevetésére, és csak akkor, ha már “a nemzet léte van veszélyben”.

Az 1958-as francia alkotmány fontos szerepet szánt a kormánynak védelmi kérdésekben. Elsősorban a 20. cikkely értelmében, a Kormány közösen határozza és irányítja a Nemzet politikáját, beleértve az általános védelmi politikát, melyet az 1959-es Rendelet 7. cikkelyének megfelelően a Minisztertanács ülésén határoznak meg (melyet viszont ugyancsak a köztársasági elnök vezet).

Másodsorban, az Alkotmány 21. cikkelye kimondja, hogy a miniszterelnök személyesen felel a honvédelemért, az ezzel kapcsolatos törvények és rendeletek végrehajtásáért, illetve ő nevezi ki a magas rangú katonákat és honvédelmi közalkalmazottakat. Ennél jóval pontosabban fogalmaz az 1959-es Rendelet 9. cikkelye, nevezetesen hogy ”a miniszterelnök felel a nemzetvédelemért, ő gyakorolja az irányítást a nemzetvédelem általános és katonai vonatkozásában". Ebben a szerepében, megfogalmazza (és követi) a honvédelmet érintő tárgyalásokkal kapcsolatos általános irányelveket. A miniszterelnök dönt a katonai műveletek előkészítéséről ill. felső szintű irányításáról, és koordinálja az egyes minisztériumi főosztályok nemzetvédelemmel kapcsolatos munkáját. Ennek értelmében az összes minisztérium neki küldi meg honvédelmi tervezetét, és a miniszterelnök ezekből dolgozva állítja össze az átfogó honvédelmi tervet.

Az 1959-es Rendelet értelmében olyan, a honvédelmi feladatok ellátását segítő bizottságokat is létrehoztak, melyek közvetlenül a miniszterelnök alárendeltségébe tartoznak. Így a Védelmi Tudományos Akcióbizottságot azért alapították, hogy nemzetvédelem szükségleteinek megfelelően, irányítsa és koordinálja a honvédelmi szférában történő tudományos és műszaki kutatásokat (pl. fegyveripari, optronikai, telekommunikációs, stb.).

A miniszterelnök honvédelmi feladatainak ellátására létrehozták a híres Nemzetvédelmi Főtitkárságot (Secrétariat général de la Défense nationale, SGDN), mely szervezetileg a kormányfő közvetlen alárendeltségében áll. Egyrészt azért jött létre, hogy segítse a miniszterelnököt honvédelmi feladatainak ellátásában, másrészt a Nemzetvédelmi Főtitkárság (SGDN) egy döntés-előkészítő és egyeztető fórum, mely válságmenedzseléssel, fegyverbeszerzéssel és -fejlesztéssel, hírszerzéssel illetve oktatással foglalkozik. Az 1968. július 18-i Dekrétum értelmében az SGDN látja el az összes többi nemzetvédelmi tanács és bizottság titkársági feladatait.

Ezt egy későbbi rendelet (1978. január 25.) azzal egészítette ki, hogy tárcaközi síkon az SGDN vezetője - a nemzetvédelmi főtitkár - tanulmányozza (és koordinálja) az általános védelmi politika alakulását: figyelemmel kíséri azokat a válságokat és nemzetközi konfliktusokat, amelyek befolyásolhatják Franciaország érdekeit, illetve tanulmányozza a válsághelyzetekben követendő magatartásformákat. Ezen kívül a nemzetvédelmi főtitkár koordinálja a minisztériumi főosztályok által foganatosított intézkedéseket, megszervezi a kormány védelmi tevékenységével kapcsolatos irányítását és közvetlen kapcsolatot fenn a katonai szervekkel.

A nemzetvédelmi főtitkár hivatalból részt vesz minden fontos védelmi kérdést érintő tárgyaláson, és ő koordinálja a katonai együttműködést és segítségnyújtást. A miniszterelnök felhatalmazottjaként elnököli azokat a fórumokat, ahol tanulmányozzák és döntenek a fegyverzetek, katonai felszerelések és anyagok valamint a stratégiai jellegű technológia exportjáról, az érzékeny anyagok, felszerelések és technológiák átadásáról és beszolgáltatásáról. Valamint ő irányítja a nemzetvédelem hírszerzési és információs tevékenységét, illetve biztosítja azok felhasználását, és a tudományos akcióbizottság munkáját, továbbá koordinálja a védelmi oktatási intézmények (katonai főiskolák, nemzetvédelmi egyetem, stb.) tevékenységét.

A miniszterelnöknek a honvédelmi kérdésekben megnyilvánuló közvetlen felelőssége és illetékessége mindenképpen francia sajátosságnak fogható fel. A miniszterelnök által kinevezett nemzetvédelmi főtitkár legalább olyan fontos szerepet tölt be a honvédelmi politika kidolgozásában és végrehajtásában, valamint a védelemmel foglalkozó szervek koordinálásában, mint maga a honvédelmi miniszter.

A francia honvédelmi struktúrában többféleképpen értelmezhető az a jogi dichotómia, melynek rendszerét a Köztársasági elnök illetve a miniszterelnök nemzetvédelemmel kapcsolatos jogosítványait megfogalmazó Alkotmány és az 1959-es Rendelet fejez ki. A köztársasági elnök és miniszterelnök primátusát kétértelműsítő francia jogi keret kérdése bizonyos politikai események kapcsán immár többször is felvetődött: először az 1978 júniusi kétes kimenetelű parlamenti választások előtt, másodjára pedig a 1986 márciusában, illetve 1993 márciusában.

Érdemes megfigyelni, hogy a köztársasági elnök egyidőben a hadsereg főparancsnoka és elnöke a honvédelmi tanácsoknak (már az 1946-os Alkotmány értelmében is). Ugyanakkor a legújabb, 1958-as Alkotmány valamint az ezzel együtt “ható” 1959-es Rendelet értelmében az általános védelempolitika meghatározását a minisztertanácsra ruházza, és annak végrehajtásáért - illetve minden védelmet érintő kérdésben - közvetlenül a miniszterelnököt teszi felelőssé. Ebből a dichotómiából a kormány és a miniszterelnök elsődlegessége következett, mely a régi alkotmányos szokásjogon valamint az új jogszabályokon alapul.

A másik oldalon, az Alkotmány 15-ös és 16-os cikkelyei nagyon erős elnöki felelősséget írnak elő a nemzetvédelem tekintetében. Ugyanakkor az 1959-es Rendelet és az 1968-as Dekrétum értelmében ezek a felelősségek aránylag jól elhatárolódnak: a Minisztertanács “meghatározza a védelmi politikát”, míg a honvédelmi tanács(ok) és bizottság(ok) “biztosítják az általános irányítást”, illetve a miniszterelnök “biztosítja ezen döntések gyakorlati megvalósítását”. Ebben az olvasatban tehát a miniszterelnök alárendeltje a köztársasági elnök által vezetett testületeknek.

A miniszterelnöknek azonban jogában áll a Minisztertanácson kívül is felállítani védelmi kérdésekkel foglalkozó bizottságokat, melyek mentesek az elnök közvetlen jelenlététől és befolyásától. Erre van is precedens: 1986 nyarán Chirac akkori miniszterelnök létrehozott egy tárcaközi védelmi bizottságot, vélhetően avégett, hogy ellensúlyozza Mitterrand elnöknek a katonapolitikára gyakorolt befolyását.

A politikai társbérlet (cohabitation) abból a belpolitikai helyzetből indul ki, amikor a megválasztott köztársasági elnök kénytelen - a parlamenti választások eredményeinek megfelelően - egy olyan kormányfőt kinevezni, aki nem ugyanahhoz a politikai szövetséghez tartozik, mint ő. Egyes elemzők azt jelezték, hogy az első cohabitation (1986-1988) során az államfő és miniszterelnök együttmaradása cselekvésképtelenné teheti az országot. Nem szabad azonban általánosítani ebben a kérdésben, hiszen Mitterrand és Chirac konfliktusos viszonya ellenére, a második cohabitation (1993-1995) során Mitterrand és Balladur jól tudtak együtt dolgozni.

Ebben a tekintetben végtelen sok vitára van lehetőség. Valójában minden államnak van egy olyan honvédelmi struktúrája, mely az alkalmazható jogszabályokra épül. Franciaországban ma az 1968 évi alkotmánymódosítás nyomán a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik a jogszabályok értelmezése; ezt csak az Alkotmánytanács bírálhatja felül. Az 1964-ben bekövetkezett francia atomhatalmi státusz - melyet a francia szakirodalom mutation nucléaire-nek nevez - nagyon lényeges új szempontokat hozott a francia védelmi struktúrába: egyedül a köztársasági elnök rendelkezik az atomfegyverek használata fölött. Ugyanakkor megkérdőjelezhetjük az ezt kimondó 1964-es Dekrétum alkotmányosságát is, mivel az Alkotmány 35. cikkelye értelmében egyedül a parlament engedélyezheti a hadiállapot kinyilvánítását.

Franciaországban az államfő, a miniszterelnök és a kormány alkotja a végrehajtó hatalmat, és mint ilyen, a nemzet védelmének előkészítésében elsőrendű szerepet játszik. A parlament szerepe is nagyon fontos e tekintetben, viszont más természetű: meghatározza a nemzetvédelemmel kapcsolatos törvényes keretet, a honvédelmi költségvetés megszavazásával biztosítja a fegyveres erők eszközeit, illetve megfogalmazza a honvédelem általános alapelveit és a védelmi garanciákat. A védelmi szférát érintő gyakorlati kérdés, hogy a parlament hagyja jóvá a francia katonai beavatkozást.

Ez az elv azonban többször is sérült: Giscard d’Estaing elnöksége alatt Zaire-ba katonai kontingens repült 1978-ban. Ezt megelőzően, 1974. május 22-én kötött Franciaország Zaire-val védelmi egyezményt. Ennek a védelmi egyezménynek a kérdése 1979. november 22-én került a parlament elé, tehát négy évvel az egyezmény megkötése után és hat hónappal a katonai beavatkozás után. Mitterand idején is volt egy hasonló katonai beavatkozás Csád északi részén, mely tulajdonképpen a parlament előzetes jóváhagyása nélkül történt, s az elnök csak a védelmi tanáccsal konzultált.

Az Alkotmány 34. cikkelyének értelmében törvényben kell meghatározni a nemzetvédelem általános felépítésének alapelveit is. (Az nem kell senkit megtévesszen, hogy ez utóbbit egy elnöki rendelet szabályozza - nevezetesen a már említett 1959. évi -, mivel a francia jogértelmezés szerint az ilyen rendeletek törvényerejűek és törvényi természetűek.) A törvény állapítja meg ugyanakkor a katonák valamint a polgári lakosság (személyét és vagyontárgyait illető) honvédelemmel kapcsolatos alapvető jogait és kötelezettségeit, illetve alárendeltségét.

A köztársasági elnök által megkötött nemzetközi szerződéseket a parlament ratifikálja.

Franciaországban állandósultak a törvényhozás jogosítványaira vonatkozó alkotmányos és politikai természetű viták. Az 1958-as Alkotmánnyal kezdődő V. Köztársaságban semmivel sincs kevesebb kompetenciája a parlamentnek honvédelmi kérdésekben, mint az előző III. és IV. Köztársaságban volt. A nemzetgyűlés politikai érdekei a honvédelemmel kapcsolatban általában akkor artikulálódtak a legjobban, mikor éppen a hadsereg felépítéséről, a védelmi költségvetésről vagy a sorozásról van szó. A parlament kevésbé érdeklődik azonban fegyveres testületek belső viszonyai iránt: a hadsereg képviselői mindent meg kell tegyenek a parlamenterek érdeklődésének felkeltéséért akkor, amikor a hivatásos katonák státuszáról van szó. Ugyanakkor a honvédelmi költségvetés - nagyságánál fogva - még ideologikus szenvedélyeket is mobilizált néha, de a részletek, az ezen belüli eloszlás megint csak kisebb figyelmet kap a képviselők részéről: a parlamentben a nemzetvédelemmel kapcsolatban uralkodik a költségvetési szemlélet, és megvan az a hajlam, hogy ezt is csak aggregát mutatóként értelmezik, nem figyelnek eléggé a részletezésre illetve a motivációkra. Az aránylag ritkán előforduló katonai tervezésről szóló törvények pedig kevés alkalmat adnak a széleskörű vitákra.

A költségvetési megközelítés kimondottan fontos szerepet játszik a francia közgondolkodásban és jogban. A költségvetésen - és annak minisztériumokra lebontott megoszlásán - keresztül értelmezhetővé válnak a köztársaság intézményeinek védelmi funkciói. A védelmi funkciók egy egész sor állandó politikai vezérelvre épülnek, és ezeket végső soron a parlament által elfogadott törvények rögzítik. Valójában az egész honvédelmi törvényhozás, valamint a nemzetvédelemi irányelvek és az ezeket konkretizáló védelmi intézkedések alkotják azt a jogi felépítményt, mely a francia honvédelmi struktúra alapját képezik.

Pataki Gábor Zsolt [Stratégiai és Védelmi Kutatóintézet]

Az oldal tartalma a Változó Világ Internetportál Tartalomkezelési szabályzatának felel meg, és eszerint használható fel (GFDL-közeli feltételek). 1988-2010