Történelem | Jog | Életmód | Földrajz | Kultúra | Egészség | Gazdaság | Politika | Mesterségek | Tudományok

A TUDÁS 365+1 NAPJA

A politikai képviselet, vagy a népképviselet országonként és koronként eltérő tartalma többféle képviseleti felfogáson alapul. Ezek közül hármat emelünk ki, amelyek jelentősen hatottak a konkrétan megvalósult képviseleti formákra.

a) A képviselő küldött, vagy „ügynök” minőségben jár el, a megbízói nevében és érdekében cselekszik, azok kifejezett akarata szerint (kötött mandátum).

b) A képviselő-testület szabadon választott, „szabadon” képviselőkből áll, akik a választókerület instrukcióinak nincsenek alávetve (e koncepcióban a „közjó”, a nemzet érdekének képviselete jelenik meg, mint a politikai képviselet klasszikus formája).

c) A képviseletnek tükröznie kell a különböző csoportok, rétegek tényleges társadalmin súlyát, arányát. Ezen alapul a képviselet „képmás-teóriája”, illetve az arányos képviselet.

A képviselet három különböző felfogása egyfajta időrendiséget is jelen a képviseleti rendszerek alakulásában. A kötött mandátumos rendi képviselettel szemben, annak mintegy tagadásaként jött létre az állampolgárok politikai részvételére építő népképviselet, a képviselői szabad mandátummal. A múlt század végétől pedig, az „igazságos képviselet” jegyében megszületett az arányos képviseleti rendszer. A késő középkortól, a rendi gyűlésék kialakulásától az európai képviseleti rendszerekben a széttagoltság és az integrálódás ciklikussága fedezhető fel. A széttagoltságon alapuló rendi-korporatív, illetve területi képviselet, az integrált nemzet képviselete váltotta fel. Majd a differenciálódás az érdekképviseletek színrelépésével és megerősödésével újra bekövetkezett. A politikai integráló funkció ezután a pártok képviseletformáló szerepe, illetve a kormányzati hatalom irányába tolódott el. E folyamatok megvalósulásában a választójog, a választási rendszer szabályai alakító módon vesznek részt.

A választójog fogalma

A választójog általános fogalmának meghatározására nincs egységes definíció. Általánosan elfogadottnak tekinthető a választójog kettős természete. Egyrészt a választójog azon jogszabályok összessége, amelyek az állami hatalomgyakorlás centrumában elhelyezkedő képviseleti szervek létrehozásának módját határozzák meg; másrészt a választójog politikai alapjog, amely a hatalomban vagy a közügyek vitelében a részvétel jogát jelenti. Mindkét megközelítés közös gyökere a népképviselet elve, illetve a képviseletre épülő hatalomgyakorlás. Ez még akkor is így van, ha a népképviselet elve hosszú időn át alig jelentett mást, mint az államhatalom gyakorlásában való részvételnek a rendi képviselettől eltérő lehetőségét: a születési előjogok helyet az állampolgárok vagyoni helyzetén alapuló hatalomgyakorlását, illetve az abban való részvételt.

A választójog szűkebb értelemben a választójogosultságot jelenti. Az általános választójognak a polgári forradalmak idején felmerülő igénye és a tényleges elismerése közötti hosszú történelmi folyamatban a választójog úgy funkcionált, mint az „államfenntartó elemek”, a „politikai képességgel” rendelkezők jogosultsága, amelyet az állam mintegy engedélyez az állampolgárok meghatározott körének. A múlt századvég neves német és magyar közjogászai nem ismerték el a választójog alanyi jogi jellegét. Különbséget tettek a minden embert megillető természetes jogok és politikai jogok között, s ez utóbbit nem sorolták az emberi jogok közé.

A választójog általánosság válása, valamint a II. világháború után kialakult polgári demokratikus államok alkotmányos elvei alapvető fordulatot hoztak a választójog megítélésében, alanyi jogként való elismerésében. Ezt a tendenciát erősítették a nemzetközi jogi dokumentumok, különösen az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata, amely saját hazájában mindenkit megillető jogként deklarálja a választójogot. Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának (1948) 21. cikke kimondja, hogy minden személyt megillet hazájában:

– a közügyek igazgatásban a közvetlen, vagy a szabadon választott képviselők útján való részvétel;

– egyenlő feltételek mellett közszolgálati állasokra való alkalmazás;

– a közhatalom tekintélyének alapja a nép akarata: ez az akarat egyenlő szavazati jog és titkos szavazás, vagy a szavazás szabadságát ezzel egyenértékűen biztosító eljárás alapján időszakonként tartandó tisztességes választáson kell, hogy kifejezésre jusson.

A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (1966) önálló jogként nevesíti a választójogot, melynek alapján minden állampolgárnak megkülönböztetések, illetőleg ésszerűtlen korlátozások nélkül joga és lehetősége van arra, hogy valódi és rendszeres választásokon szavazzon és megválaszthassák, valamint hogy a közügyek vitelében közvetlenül vagy szabadon választott képviselői útján részt vegyen. Ez utóbbi a közvetlen és képviseleti demokrácia általános szabálya. Más oldalról a választójog a képviseleti szervek létrehozásának eszköze, lényegében „átmenet”-et képez a közvetlen és a képviseleti demokrácia intézményei között. A választójog léte éppen azt bizonyítja, hogy folyamatosan, közvetlen részvételi formákkal nem gyakorolható a „nép hatalma”, viszont a meghatározott időszakonként rendszeresen tartott választások működőképes képviseleti testületeket hozhatnak létre. Ugyanakkor a közvetlen demokrácia intézményei fontos kiegészítői lehetnek a képviseleteknek.

A választójog alkotmányos szabályozása

A választójog politikai relevanciája és a képviseletre irányuló konstitutív funkciója miatt egyaránt kapcsolódik az alkotmány két fő szabályozási tárgyköréhez: az alapjogokhoz, valamint az államszervezet felépítésének és működésének alkotmányos szabályozásához. Egyik oldalról a választójog participációs jogként a közügyek vitelében való részvétel jogaként szabályozható, más oldalról, mint a képviseleti-törvényhozó szerv létrehozásának eszköze és a képviseleti legitimáció biztosítéka, a parlament alkotmányos szabályozásához köthető. A vázolt szabályozási sajátosság, a választójog kettős minőségben történő szerepeltetése, önálló politikai alapjogként való megfogalmazása nem idegen az újabb európai alkotmányoktól. A választójognak az alapvető jogok körében történő szabályozása a nemzetközi dokumentumok, különösen a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának hatását tükrözi a modern alkotmányokra. A hagyományos, nagy múltú nyugat-európai demokráciák alkotmányaiban a választójog és a választási rendszer szabályai a képviseleti szervekhez kapcsolódva, a parlamentről, a kamarákról rendelkező fejezetekben szerepelnek. Az alkotmányok az általános választójog kritériumainak (ismérveinek) megfelelően szabályozzák az aktív és passzív választójog feltételeit (a részleteket a törvényhozásra bízva), valamint tartalmazzák a demokratikus választások elveit. Miközben a választási levek: az általános, szabad, közvetlen, egyenlő választójog és a titkos szavazás meglehetősen egybecsengenek, a választójog feltételeiben lényeges eltérések mutatkozzanak. A különbségek nem akkorák, hogy az e körbe tartozó államok bármelyikénél is felmerülhetne a választójog általánosságának kétségbevonása. Mindazonáltal néhány ország alkotmánya a szorosan vett kizáró okokon túl (a cselekvőképesség hiányához vagy bűncselekmény elkövetéséhez kapcsolódó, bírói ítéleten alapuló kizáró okok), egyéb korlátozásokat is tartalmaz. Az általános kritériumokon kívül – ami az állampolgárságot, a korhatárt és többnyire az ország területén élést foglalja magába – további feltételeket kívánnak meg: pl. 5 évig az ország területén éles, feddhetetlen jellem, pénzügyi cselekvőképesség, vagy passzív választójognál, pl. magasabb korhatár (Görögország); csak világi állást betöltő állampolgár választható (Svájc) stb. A nyugat-európai alkotmányok többsége nemcsak a választójogról és a választási alapelvekről, hanem a választási rendszer legfontosabb elemiről, a választókerületekről és a választási formuláról is rendelkezik. Ennek azért van jelentősége, mert a képviseleti elvről való döntés – vagyis arra a kérdésre adandó válasz, hogy arányos, vagy mennyire arányos képviseletet kívánnak megvalósítani egy országban – sokkal inkább alkotmányos, mintsem törvényhozási szintre tartozik. Ez még akkor is van, ha a választójogi törvény „magas fokú konszenzus-igényét” méltánylandó minősített többség szükséges a törvény elfogadásához.

A választási rendszer normativitása

A választási rendszerek – amelyek felölelik a választójog anyagi jogi és eljárási szabályait – több tényező által determináltak (meghatározóak). Egyrészt az alkotmányon, az alkotmányos normákon keresztül meghatározó módon érvényesülnek mindazok az elemek – tradíciók, kultúra, társadalmi-politikai megosztottság, a civil szféra intézményei stb. –, amelyekre az adott ország alkotmányos berendezkedése épül. Másrészt a konkrét társadalmi-politikai környezet határozza meg az alkalmazott választási rendszer működési feltételeinek, érvényesülésének közegét. A választási rendszert – e kettős meghatározottsága miatt – nem lehet önmagában, a politikai és intézményi kölcsönhatásokat figyelmen kívül hagyva értelmezni. A választási rendszer komplex fogalma három dimenzióban ragadható meg. Először a demokratikus képviseleti elvekkel való összefüggés adja az értelmezési keretet. A választási rendszer típusát alapvetően az határozza meg, hogy milyen képviseleti elven alapul a kormányzati hatalomgyakorlás. Attól függően, hogy az adott ország alkotmányos berendezkedésében a funkcionális (döntésorientált) politikai képviselet elve, vagy pedig az arányos (társadalmi-politikai megosztottságot kifejező) képviseleti elv vált elfogadottá, a választási rendszerek két alaptípusa jött létre. A funkcionális képviseleti elvnek a többségi választási rendszerek, az arányos képviselet elvének az arányos választási rendszerek különböző formái felelnek meg.

Azonban a politikai döntés a választási rendszerek típusáról még az új alkotmány elfogadásakor sem alakítható tetszőlegesen. Az egész alkotmányos berendezkedésre, a hatalommegosztás konkrét intézményi elrendezettségére, az intézmények egymás közötti kölcsönhatására tekintettel határozható meg a választási rendszer. Ezért a demokratikus államok többségében a képviseleti elv, illetve a választási rendszer típusára vonatkozó politikai döntés általában alkotmányos szinten jelenik meg. A második dimenziót a választójog anyagi jogi szabályai jelentik. Külön törvények – gyakran speciális jogforrások: alkotmányos, organikus (rendezett) kétharmados stb. választójogi törvények – határozzák meg a választás, illetve a megválaszthatóság feltételeit, az aktív és a passzív választójog kritériumait. Általában itt szabályozzák az összeférhetetlenség kérdéseit, mint a jelöltállítás és a képviselői státus törvényes feltételeit. Az általános választójog elismerése után az aktív és a passzív választójog közötti különbségek, főként a képviselői minőséggel összeférhetetlen tisztségek – közjogi, közigazgatási funkciók, illetve az állami szférához kapcsolódó gazdasági tevékenység – területén érvényesülnek.

Végül, a harmadik dimenzióban a választási eljárás garanciális és technikai szabályai jelennek meg, amelyek a választójog érvényesülésének jogi feltételeit tartalmazzák. E körben kerül szabályozásra számos, a választás kimenetelét, eredményét befolyásoló kérdés> a választók regisztrálása, a névjegyzékek elkészítése, a jelöltállítás mechanizmusa, a kampány jogi korlátai, a szavazás lebonyolítsa, a szavazatok összeszámlálása, a választási szervek rendszere, összetétele és funkciói, a nyilvánosság biztosítása, a jogorvoslati rendszer. A választási rendszer típusának megfelelően itt szabályozzák a szavazati struktúrát, a szavazás módját, a választókerületi beosztást (a választókerületenként szerezhető mandátumok száma), valamint általában e körben szabályozzák a szavaztok mandátummá alakításának formáját, az úgynevezett választási formulát. Ez utóbbi, anyagi jogi elemeket is tartalmazó normacsoporthoz köthető a választási rendszer szűkebb fogalma. A választási rendszer szabályai mindig konkrét társadalmi, politikai viszonyok között érvényesülnek, amelyek meghatározó módon hatnak a választások jellegére, kimenetelére. Viszont a választási rendszer normatív ereje hosszabb távon maga is alakítja azt a politikai feltételrendszert(pártviszonyok, kormányzati hatalom, konszenzus-orientált döntési mechanizmus stb.), amely érvényesülése közegét adja. A választójog és a politikai képviselet alapvető összefüggése ily módon többdimenziós kapcsolatrendszerré szélesedik, amely a választási rendszer és a politikai struktúra, a választások és a kormányzati hatalom, valamint a normatív és a politikai feltételek kölcsönhatásain keresztül integrálódik az alkotmányos rendbe.

A választási rendszerek történeti típusai

A választási rendszerek két alaptípusa alakult ki a polgári államokban: előbb a jelöltek rivalizálására épülő többségi rendszerek, majd a megváltozott feltételekre reagálva, a pártok – mandátumokért folytatott – versengésén alapuló arányos választási rendszerek jöttek létre.

A relatív és az abszolút többségi rendszerek

Amikor – a múlt század második felében – Nyugat- és Közép-Európa államainak többségében kialakult és megszilárdult a népképviseleti rendszer, lényegében a választási rendszereknek két változatát ismerték: az angolszász relatív többségi és a francia mintájú abszolút-többségi választási rendszert. Mindkettő egyéni választókerületi rendszer. A lényegi eltérés abban mutatkozik, hogy a képviselő megválasztásához milyen többséget igényelnek. A kontinentális Európa legtöbb országában kipróbált francia rendszerben a képviselőket két fordulóban, abszolút többséggel választották meg. Az angolszász választási rendszerben (amely változtatásokkal ugyan, de az angolul beszélő világ nagy részében ma is érvényben van) az a jelölt lesz képviselő, aki a választókerületben leadott szavazatok közül a legtöbbet kapja, függetlenül attól, hogy eléri-e az abszolút többséget. Ezzel szemben a francia rendszer lényegesnek tartja, hogy a jelölt megszerezze a szavazatok több mint felét, ami az első fordulóban a jelöltek nagy száma miatt csak ritkán fordul elő; így az első forduló – gyakorlatilag – egyfajta előzetes kiválasztás szerepét tölti be.

Küzdelem az arányos választási rendszerért

Amíg a választók köre a helyi előkelőségek szűk csoportját foglalta magában, és a politikai párt alig volt több, mint egyfajta laza politikai klub, ahol a politikusok megbeszélték teendőiket, az egyéni választókerületi rendszer megfelelt a politika kívánalmainak, hiszen abban a személyes kapcsolatok rendkívül lényegesek voltak. Azonban a múlt század végétől kezdve legalább két, egymásra kölcsönösen ható tényező ingatta meg a korabeli választási rendszer alapjait. Egyrészt az általános választójogért folytatott több évtizedes küzdelem, másfelől a modern politikai pártok alakulása, és az általuk képviselt politikai erőviszonyok parlamenti mandátumban megnyilvánuló igénye alapvető kétségeket ébresztett az egyéni választókerületi rendszerek politikai legitimitása iránt. A választójogi reformtörekvések középpontjába az arányos képviselet kérdése került. Valóságos politikai mozgalom indult az arányos választási rendszer bevezetéséért, amelynek alapgondolata és acélja az volt, hogy a politika főformálóivá váló pártök a leadott szavazatok arányában részesülnek a képviselői mandátumokból. Az 1864. és 1885. közötti időszakot mérföldkőnek lehet tekinteni az európai választási rendszerek történetében. Lényegében e két évtized volt az arányos választási rendszer elméleti megalapozásának és széles körű elfogadásának körszaka. Az európai országokban egymás után alakultak a választási reformegyesületek és -szövetségek. Angol, belga, francia, svájci választási reformerek és matematikusok az arányos képviseletre különböző variációkat, mandátumelosztási módszereket dolgoztak ki. Összegyűjtötték az arányos képviselet mellett szóló érveket és publikálták azokat. Az arányos rendszer – a fair képviselet szimbóluma – egyre inkább a többségi választási rendszerek alternatívájaként jelent meg a reformjavaslatokban, s híveinek tábora feltartóztathatatlanul növekedett. Először 1899-ben, Belgiumban vezették be az arányos választási rendszert, majd a következő két évtizedben Nyugat-Európa országai egymás után tértek át az arányos képviseletre.

Az arányos választási rendszer

A többségi rendszerekhez hasonlóan az arányos választási rendszereknek is két alaptípusa (és számos kombinációja) jött létre.

Személyek közötti választás

Az egyik a – legkorábban keletkezett és ritkán alkalmazott – „szavazatátruházó” rendszer (STV: Single Transferable Vote), amelynek lényege, hogy személyek közötti választással valósítja meg az arányos képviseletet. Ez úgy történik, hogy az egy szavazattal rendelkező választópolgár kiválasztja azt a jelöltet, akit képviselőjenek szeretne tudni. Azonban arra az eshetőségre számítva, ha mégsem az általa kiválasztott személy lenne a képviselő, megjelöli, hogy másod-, harmad-, vagy negyedsorban (addig folytatva a sort, ahány mandátum a választókerületben van) kit fogadna el szívesebben képviselőnek. Innen kezdve főszerep a matematikáé – különösen, ha a jelöltek nem érik el a megválasztásukhoz szükséges kvótát –, rendkívül bonyolult számítások alapján történik a mandátumok arányos elosztása (Droop-formula alkalmazásával). Bár e rendszer a személyek közötti választásra épül, a gyakorlatban ezek a személyek a különböző pártok jelöltjei. Tehát alapvetően a pártok közötti választást szolgálja; sőt, a pártok gyakran instrukciókat is adnak a választóknak, hogy – a leendő koalíciós partnereikre tekintettel – milyen sorrendet alakítsanak ki a jelöltek között. Ma Írországban alkalmazzák e választási rendszert.

A listás szavazás

A másik – Európában sokkal inkább elterjedt – típusa az arányos rendszereknek a listás választás. Eredeti formájában hangsúlyozottan kifejezésre jutott, hogy nem a jelöltek, hanem a pártok közötti választásra szolgál. Az ún. zártlistás rendszerben a pártok választják ki a jelölteket, a listán meghatározzák a jelöltek sorrendjét, amely egyben a mandátumszerzés esélysorrendje is, mert a választók nem módosíthatják azt. A jelöltek a mandátumot kizárólag a pártok számára ez biztosítja vezetőik biztos bejutását a parlamentbe. Ma az európai választási rendszerekben legkevésbé találkozunk a két alaptípus alkalmazásával. A széles körben elterjedt listás rendszert a személyekre való szavazás különböző formái teszik változatossá. A két alaptípus kombinációi azt mutatják, hogy az arányos választási rendszerben domináló pártok a listák összeállításával nem sajátíthatják ki a képviselők személyének meghatározását. A történelmi fejlődés vonalát követve annak lehetünk tanúi, hogy a perszonalitás újra fokozott jelentőséggel bír a modern plurális társadalmakban. Valaha csak személyek közötti választás zajlott, amelyet a múlt század végétől a pártok mandátumokért folytatott versengése váltott fel. A tendencia ma is tart, azonban a II. világháború után a személyiség felértékelődése – összefüggésben a polgári és politikai jogok nemzetközi mértékű kiteljesedésének folyamatával – a választójogban is éreztette hatását. Nemcsak az általános választójog teljessé tételével (a nőkre történő kiterjesztésével), hanem a politikai részvétel intézményesítésének következményével is. E vonulatba illeszkedik a pártok „képviselő-kisajátító” szerepének visszaszorítása, zárt listák „szabaddá” – a választópolgárok által módosíthatóvá – tétele.

Preferenciális (előnyt nyújtó) szavazatok

A választók befolyásának növelésére a leggyakrabban alkalmazott módszer az ún. preferenciális szavazatok lehetővé tétele. Ez a kötött pártlisták „felszabadítását” jelenti. Lényege, hogy a választó nem csak a pártra szavaz, hanem személyekre is; vagyis a pártok által összeállított listákon módosításokat hajthat végre. Számos variáció alakult ki attól kezdve, hogy csak egy kedvezményezett személy jelölhető meg a listán egészen addig, hogy a választó egy jelöltnek több szavazatott is adhat, sőt, a különböző pártlistákon szereplő jelöltek között is megoszthatja szavazatait (pl.: Svájcban). Néhány országban preferenciális szavazatok aránya igen magas (pl.: Belgiumban), ami ellensúlyozhatja a koalíciós rendszerből adódó távolságot a szavazók és a parlamenti pártok működése között. Mára Nyugat-Európában nincs olyan ország, ahol ne tennék lehetővé a preferenciális szavazatok valamilyen formáját, bár a gyakorlatban ezek jelentősége igen különböző; inkább csak enyhíti, de nem szünteti meg a pártok döntő szerepést a képviselők kiválasztásában. Ebből a szempontból határesetként fogható fel Németország, ahol a képviselők felét egyéni választókerületekben választják meg, a mandátumok másik felét pedig a pártokra leadott szavazatok arányában osztják szét. A magyar rendszerhez hasonlóan minden választópolgárnak két szavazata van: az egyikkel képviselőt választ az egymandátumos választókerületben (az angol relatív többségi elv mintájára), a másik szavazatát pedig az általa preferált párt listájára adja le. Végeredményben ez a rendszer az arányos szisztémához közelít jobban (vagy annak egy speciális válfaja), mivel az egyéni választókerületben – a mandátumok elosztásánál – figyelembe veszik a párt által már megszerzett képviselő helyeket.

A parlamenti küszöb

Az arányos választási rendszer szembetűnő sajátossága, hogy nem állít korlátot a kis pártok szaporodásának, sőt, a pártok osztódásának, és ezzel mintegy kikényszeríti a koalíciós kormányzást, amely viszont csak bizonyos feltételekkel biztosít politikai stabilitást. A pártok túlzott szaporodása és főként a kis pártok „döntőbírói” szerepének megakadályozására a legtöbb országba bevezették azt a szabályt, amely a pártoktól megköveteli a szavazatok egy meghatározott (leggyakrabban 3–5) százalékának elérését ahhoz, hogy a képviselői helyek elosztásában a pártok egyáltalán részt vehessenek. A választási küszöb bevezetésével – és más kifinomultabb szavazatelosztási módszerekkel – a legkisebb pártokat kizárják a politikai döntésekből, illetve egyesülésre kényszerítik őket. Az arányos választási rendszerek – a különböző korrekciós mechanizmusok beépítésével – lényegében Nyugat-Európa legtöbb országában alkalmas formát jelentenek a stabil kormányzáshoz. Pontosabban, az arányos rendszer önmagában nem destabilizáló, „pártosztó” tényező, sőt, ahol hagyományos, stabil pártok működnek, inkább megőrző, konzerváló hatású.

Dezső Márta [Változó Világ 50.]

Az oldal tartalma a Változó Világ Internetportál Tartalomkezelési szabályzatának felel meg, és eszerint használható fel (GFDL-közeli feltételek). 1988-2010