Klió 1996/2.

5. évfolyam

Németország adópolitikája 1919–1928

 

A szerző Németország központi adópolitikáját tekinti át az első világháború végétől a gazdasági világválságig. A munka tárgya a Birodalmi Kormány adópolitikai tevékenysége. Ehhez kapcsolódik a Birodalmi Gyűlés, s az abban működő pártok vizsgálata, hiszen a végleges döntések a gazdasági válságig a parlamentben születtek. A kormány és elsősorban a pénzügymi­niszter szerepe vizsgálódásunk tárgyának szempontjából azért érdekesebb, mert a javaslatok mindig tőlük származtak, a parlament azt vagy elfogadta, vagy elvetette. Államhatalmi szempontból természetesen ezen utóbbi a fontosabb, szakmailag viszont a kormány előkészítő tevékenysége több érdekes információval szolgál.

A birodalmi adópolitika szempontjából a korszak négy jelentős időszakra bontható. A világháborút követő kiinduló állapot, az 1919/20-as adóreform, az 1921 és 1923 közötti inflációs évek, valamint az 1924 és 1928 közötti kiegyen­súlyozott időszak.

 

Az 1918-as kiinduló állapot meghatározó motívumai az első világháború pénzügyi következményeiből adódtak. A Német Császárságban a pénzügyi és adófelségjogokat a szövetségi államok1 birtokolták, a birodalmat csak a fogyasztási adó és a vámbevételek illették meg. Ha ezek a folyó kiadásokat nem fedezték, újabb adóbevételekhez nem tudott jutni, a hiányt a szövetségi államok saját költségvetésükből finanszírozták. A világháború előestjén (1913-ban), mivel a hadsereg fenntartása központi forrásokból történt, a birodalom bevételeit némileg bővítették, de az adóztatási szisztéma alapjaiban nem változott.

Az első világháború kirobbanásakor Németország arra számított, hogy az rövid időn belül befejeződik, s pénzügyi terhei hitelek által finanszírozhatók. A kezdeti időszakban átfogó adóreformra vonatkozóan még tervezetek sem készültek. A késedelmes előkészítés miatt az első javaslat csak 1916 februárjában került a Birodalmi Gyűlés elé, aminek következtében az adóbevételek lényeges emelésére csak 1917-től került sor. (1916-ban a birodalom összes adóbevétele 1157 millió, 1917-ben 6911 millió RM2 volt.) A háború egyre növekvő terheinek finanszírozására azonban már ezen megnövekedett bevételek sem voltak elegendők, így az eladósodás tovább folytatódott. A háború végén a birodalom teljes adósságterhe 148 milliárd márkára rúgott.

 

Az 1918/19-es átmeneti időszak első és legnehezebb feladata az volt, hogy a november 9-i katonai és politikai összeomlás után az államműködés finanszírozásához szükséges pénzt a kormány valamilyen módon előteremtse. Az adórendszer és az adóigazgatás tekintetében egyik pillanatról a másikra nem tudott mást tenni, mint a régi rendszer megmaradt intézményeit átvenni. A szétzilált viszonyok miatt azonban a szükséges bevételeket még megkö­zelíteni sem tudták, így a költségvetésnek hiteleket kellett igénybe venni. A kormány viszont azonnal hozzálátott az új államháztartási rendszer kiépítéséhez.

Ennek alapjait az új alkotmányban rakták le, amelyet az Alkotmányozó Nemzetgyűlés Weimarban 1919 júliusában fogadott el. A Weimari Alkotmány az 1871-essel szemben erős centralizációt jelentett, ami az adójogra is kihatással volt. Az erősebb központi államnak stabilabb pénzügyi alappal kellett rendelkeznie. A legfőbb adóügyi felségjoggal a birodalom rendelkezett. Az eddig őt megillető bevételeken túl, ha szükségessé vált, a tagországoktól elvonhatott adókat. (WRV.3 8. cikkely). A pénzügyi igazgatás terén pedig kimondta, hogy minden birodalmi adót annak hatóságai szednek be (WRV. 83. cikkely). Ezzel a birodalom az államháztartás tervezésében teljesen szabad kezet kapott, mert bevételeit saját hatáskörében növelni tudta, s nem volt rászorulva a tagországok esetleges befizetéseire.

Mindezen alkotmányos szabályok lehetővé tették, hogy a gyakorlatban, konkrét törvényekkel kiépítsék az új Németország új adórendszerét. A kormányzatnak nemcsak a háború által szétzilált pénzügyi rendszer okozott szinte megoldhatatlan nehézségeket, hanem az is, hogy Németország vesztes államként került ki a háborúból. Az országnak a háború okozta terhek mellett az óriási összegű jóvátételt is törlesztenie kellett. A stabilizáció megindítása Matthias Erzberger (Zentrum) pénzügyminiszter nevéhez fűződik. A kormány­nak óriási feladattal kellett megbirkóznia. Nemcsak a háború által tönkretett pénzügyi rendszer helyreállítását kellett megvalósítania, hanem az új alkotmány által megváltoztatott pénzügyi rendszer működtetésére is alkalmas­sá kellett tennie. Mindezek miatt nem lehetett azt a módszert követni, hogy a háború előtti pénzügyi mutatók figyelembevételével próbálják meg az állami kiadások nagyságát felmérni, és az ehhez szükséges bevételi forrásokat megteremteni. A kormánynak a fennálló krízishelyzetben kellett felbecsülnie azt, hogy a birodalom egységesítése miatt felmerülő újabb, eddig nem létező pénzügyi kötelezettségek milyen számszerű kiadásokkal járnak, s az eddig birodalmi szinten még nem alkalmazott adókból milyen bevételekre lehet számítani.

Az új adórendszert két fázisban kellett megvalósítani. Az első feladat az adóbevételek megoszlásának meghatározása volt a birodalom, a tagországok és a községek között. Ennek aránya 1914 előtt 40:60 volt a tagországok és a községek javára. Erzberger, aki az erős birodalmi egység híve volt, ezen mutatókat 75:25 arányban óhajtotta megváltoztatni a birodalom javára. Ezt két jelentős érvvel támasztotta alá. Az államszervezeti változások miatt növeke­dett a birodalmi feladatok száma, s az külön forrásokat tett szükségessé, másrészről az állami kiadások legjelentősebb tételét a háborús jóvátétel törlesztése jelentette, amit a birodalmi költségvetésből kellett fizetni. Emellett szükséges volt a tagországok adópolitikáját is szabályozni, nehogy a birodalom irányában megnövelt terhek mellett a lokális adók túladóztatáshoz vezessenek.

Ezek után következhetett az egyes konkrét adótörvények előterjesztése és elfogadása. Erzberger a pénzügyi stabilizációt csak úgy látta megvalósítha­tónak, ha a szokásos vagyonadó mellett nagy összegű, rendkívüli vagyonadót vetnek ki. Ez történt meg az 1919. december 31-i törvénnyel, amely a birodalmi szükségáldozatról4 szólt. A törvény háztartásonként minden adófizető személyre 5000 márka5 mentességet állapított meg, majd progresszív mértékben emelkedett, s 3 000 000 márka6 felett már 65%-os adókulcsot alkalmazott. Az adó alapja a háztartás által birtokolt vagyon volt. Vagyonadó tekintetében a 65%-os kulcs igen magas terhet jelentett, ezért az adó megfizetésére maximum 30 éves ütemezést lehetett kérni.

A rendes adótörvények körébe tartoztak az 1920. március 29-i, a jövedelemadóról,7 az 1920. április 30-i, a testületi adóról,8 az 1920. március 29-i, a tőkehozadéki adóról9 és az 1919. december 24-i, a forgalmi adóról10 szóló törvények.

A jövedelemadótörvény érdekessége volt, hogy nem személyenként, hanem háztartásonként kellett fizetni. Minden háztartás az egy személy létminimumának akkor megfelelő 1500 márkás mentességet kapott, majd az adómentes keret minden személy után, aki maga is adófizető volt, vagy a háztartásban élő valamely adófizetőnek irányába törvényes eltartási kötelezettsége állt fenn, 500 márkával emelkedett. Az adókulcsok progresszív módon 60%-ig növekedtek. A testületi adó a magánszemélyek által fizetett jövedelemadó szükséges kiegészítése volt, hogy a jogi személyek is arányos részt vállaljanak a közterhek viselésében. A tőkehozadéki adót a tőketulaj­donnal, úgymint föld-, vagy gyártulajdonnal bíró természetes személyeknek kellett fizetni. Az adó mértéke a jövedelem 10%-a volt. A tőkejövedelem után külön jövedelemadót is fizetni kellett. Ebből következően a tőkehozadéki adó célja a tőkejövedelmek után fizetett adó mértékének egy 10%-os kulccsal való megemelése. Tette ezt a parlament abból a nyilvánvaló megfontolásból, hogy ilyen típusú jövedelemmel elsősorban a társadalom vagyonosabb rétegei bírtak, s így a fennálló nehéz gazdasági helyzetben a terhek nagyobb részét óhajtották rájuk telepíteni. A forgalmi adót az áruforgalom után kellett fizetni, mértéke 1,5%, luxuscikkeknél 15% volt.

Az 1919/20-as adóreform összegzéseként elmondható, hogy Erzberger pénzügyminiszter négy alapvető célt óhajtott elérni. 1. A birodalom szorító háborús terheinek csökkentése. 2. A háborús jóvátétel finanszírozásához megfelelő fedezet teremtése. 3. Az infláció csökkentése. 4. Vagyoni átrendeződés elérése a társadalom gazdagabb rétegeinek irányából a szegényebb csoportok felé. Ezen célokat azonban nem tudták megvalósítani. Az 1920-as költségvetési évben11 a tervezett adóbevételeknek csak 21%-a folyt be, ezért az első két cél nem teljesült. A hiány fedezését csak hitel­felvételekkel, illetőleg fedezetlen bankjegy-kibocsátással tudták finanszíroz­ni, ami felfűtötte az inflációt. Ilyen körülmények között a szociális szempontok sem tudtak érvényesülni.

Az említett okok miatt 1920-ban az első Birodalmi Gyűlésbe történő választásokon a kormánykoalíciónak (SPD,12 Zentrum, DDP13) az Alkotmányozó Nemzetgyűlésben birtokolt stabil többsége 43,6%-ra csökkent, emiatt Németország ekkori történetét a gyakori kormányváltások jellemezték.

A Weimari Köztársaság adótörténetének a harmadik nagyobb korszaka az inflációs periódus volt. Az 1921 és 1923 közötti időszakban a Birodalmi Pénz­ügy­minisztérium legfőbb törekvése arra irányult, hogy Erzberger elképze­léseit a gyakorlatba átültesse. Ez azonban objektív körülmények miatt – a Londoni Ultimátum, s a csillagászati magasságokba törő infláció – lehetetlenné vált.

A Londoni Ultimátum Németország 132 milliárd aranymárkára14 rúgó háborús kötelezettségének teljesítésére vonatkozott. Amennyiben 1921. május 11-ig a Német Birodalom a követelést nem ismeri el, és törlesztését nem kezdi meg, az Antant a Ruhr-vidék katonai megszállását helyezte kilátásba. Az ultimátum azonnali kormányválságot robbantott ki, de végül is Németország, kiszolgáltatott helyzete miatt nem tehetett mást, minthogy minden követelést elismert. A fokozott jóvátételi terhek miatt azonban emelni kellett a birodalom bevételeit. Ez elméletileg kétféleképpen volt elképzelhető, az adók emelésével, vagy újabb hitelek felvételével. Az eddigiekben azonban jól láttuk, hogy a birodalom háborúban szétzilálódott gazdasága már eddig is teljesítőképessége határáig meg volt terhelve, az újabb közterhek kivetése a válság további elmélyülését okozta. A forgalmi adó kulcsát két százalékra emelték, újabb adókat vezettek be (gépjárművekre, szerencsejátékokra stb.), a birodalmi szükségáldozatról szóló törvényt hatályon kívül helyezték, s helyette vagyonadót vezettek be. Mivel szabad hitelforrás már nem volt, újabb hitelekhez csak kényszerhitel útján juthattak. Ezt adók módjára szedték be, attól abban különbözött, hogy az állam egy későbbi időpontra visszafizetési kötelezettséget vállalt. Ezen módszerrel 70 milliárd márkás bevételhez (kb. egy milliárd aranymárkának felel meg) akartak hozzájutni. Az infláció felgyorsulása miatt azonban az államkincstárba befolyt hitel tényleges értéke már csak 50 millió aranymárkát tett ki. Az infláció gyorsulása az egész államháztartást megrendítette. 1922-ben az újabb és újabb adóemelések ellenére a költségvetés bevételei – reálértéken – mindössze az előző évi 70%-át érték el. Emiatt sorozatos adóemelések következtek, s így reménytelen versenyfutás kezdődött az adóbevételek és az infláció között. A kilátástalan gazdasági állapotok miatt a kormány 1922 novemberében ismét lemondott.

A birodalmi kincstár bevételeinek csökkenése miatt Németország nem tudott eleget tenni jóvátételi kötelezettségeinek, ezért 1923. január 11-én a Ruhr-vidéket francia és belga csapatok szállták meg. Németország elvesztette legnagyobb iparvidékéről származó adóbevételeit, ami a költségvetés helyzetét még nehezebbé tette. Tovább gyorsult a fedezetlen pénzkibocsátás, az antant-akció után a bankjegyforgalom két hónap alatt közel háromszorosára nőtt. A birodalmi márka kezdte elveszteni értékmérő funkcióját, a gazdasági életben egyre inkább igyekeztek pénzhelyettesítőket keresni, ami a hivatalos fizetőeszköz további elértéktelenedéséhez vezetett.

Az adótörvények az egyre gyorsuló inflációra későn reagáltak. Az első markáns intézkedés az 1923. március 20-i törvény volt a pénzértek figyelembe­vételéről az adótörvényekben.15 A törvény két lényeges intézkedést tartalma­zott. Egyrészről az adósávokat és az adókulcsokat az inflációhoz igazította. Ez azért volt szükséges, mert 1923 tavaszán például egy szappan ára kb. 5 millió márka volt, s ez a hatályos adótörvények szerint már a legmagasabb adósávba tartozott. Másrészről az adófizetésre vonatkozó határidőket erősen leszűkítették, mert korábban az adó kiszámítása és befizetése között eltelt időben annak tényleges értéke töredékére csökkent. A pénzügyminiszter felhatalmazást kapott arra, hogy az adósávokat saját hatáskörében az inflációhoz rendszeresen hozzáigazítsa. A várt eredményeket ezek az intézkedések sem hozták meg.16 Az állandó adóemelésekkel a gazdaságban már előre számoltak, azokat rendszeresen beépítették az árakba. Ebből következően az infláció és az adóemelések kölcsönösen gyorsították egymást.

A problémákat 1923 őszén sikerült orvosolni. A parlament felhatalmazta a kormányt, hogy rendeleti úton teremtse meg az új, értékálló fizetőeszközt. A birodalom nem rendelkezett jelentősebb aranytartalékokkal, ezért az új pénz fedezetét különböző hitelkonstrukciókkal teremtették meg. Létrehozták a Jövedéki Bankot17 és az új jövedéki márkát, amelynek az értéke azonos volt az első világháborút megelőzően használt aranymárkáéval. A jövedéki márka az 1923. november 20-án megszabott árfolyam szerint 1000 milliárd papírmárkának felelt meg. A politikai feszültségek azonban a pénzügyi stabilizációval sem csökkentek, a Birodalmi Gyűlés november 23-án megvonta a bizalmat a kormánytól, amely lemondásra kényszerült.

Az 1919 és ’23 közötti időszakról összefoglalóan elmondható, hogy Németország gazdaságpolitikáját elsősorban külpolitikai tényezők határozták meg. A kormányra kerülő különböző pártoknak nem volt más lehetőségük, hogy elkerüljék a győztes hatalmak megtorló akcióit, mint állandó szigorító intézkedéseket tenni a jóvátétel törlesztéséhez szükséges bevételek előteremtésére. Mindez a lakosság körében olyan érzést keltett, hogy a Weimari Köztársaság a nemzetközi politika színpadán nem rendelkezik megfelelő tekintéllyel, ami döntő befolyással volt a parlamenti választásokra.

A Weimari Köztársaság adópolitikájának következő, 1924 és 1928 közötti periódusát a stabilitás jellemezte. Az új kormány hozzákezdett az infláció miatt bevezetett kényszerintézkedések megszüntetéséhez. A törvényhozás a szükséges felhatalmazást vonakodott megadni a kormánynak, de a birodalmi elnök rendeleti úton életbe léptette a szükséges intézkedéseket. Az első ilyen „Steuernotverordnung” (adóügyi szükségrendelet) a fogyasztási adó fizetését átállította aranymárkában történő elszámolásra, aminek következtében az ebből származó bevételek értéke stabilizálódott. Ennek láttán a Birodalmi Gyűlés megadta a szükséges felhatalmazást a kormánynak a további intézkedések meghozatalához, így a második és a harmadik adóügyi szükségrendelet jogforrási jellegét tekintve már nem elnöki, hanem kormány­rendelet volt. A második rendelettel újabb adónemeket (jövedelemadó, társasági adó) állítottak át az aranymárkában történő elszámolásra, az 1924. február 14-én kibocsátott harmadik rendelet pedig a valorizációval, a pénzügyi kiegyenlítéssel foglakozott, általános adójogi rendelkezéseket tartalmazott.

Az 1924. május 4-én lezajlott általános parlamenti választások kampá­nyának egyik központi témája volt az adópolitika további lépéseinek kérdése. A külső körülmények jelentősen megváltoztak, a Dawes-terv következtében Németország nagyösszegű gazdasági segítséghez jutott, ami kedvezett a gazdasági stabilizációnak, s így lehetőség nyílt adócsökkentések meghoza­talára. Ez a gyakorlatban két elnöki rendelettel történt meg. Az 1924. szeptem­ber 14-én kibocsátott első rendelet a forgalmi adót (Umsatzsteuer), a társasági adót (Gesellschaftsteuer) és az értékpapíradót (Wertpapirsteuer) mérsékelte, a második, az 1924. november 10-i pedig a jövedelemadót (Einkommensteuer), valamint ismételten a fogyasztási adót csökkentette.

1925-ben újabb adóreformra került sor. A vagyon- és az öröklési adó (Vermögen- und Erbschaftsteuer) mértékét csökkentették. Átalakították a jövedelem-, a társasági és a béradó (Lohnsteuer) rendszerét is.

Az 1926–27-es évek adópolitikájának nem voltak markáns jellemzői, azt leginkább a bizonytalanság jellemezte. 1926 elején 2 millió fölé emelkedett a munkanélküliek száma, ami már komolyabb nehézségeket okozott. A kormány újabb adócsökkentéseket tervezett. Jelentős viták folytak arról, hogy az adópolitikának milyen hatása van a belső árszínvonalra, illetőleg a külkereskedelemre, s milyen intézkedéseket kellene hozni, hogy az említett kérdéskörökben pozitív változás álljon be. Jelentős változások azonban nem történtek.

Az itt leírtak rövid áttekintést adnak arról, miként alakult Németország adópolitikája az első világháború befejezésétől a gazdasági válság kirobbanásáig. Az adórendszer függvénye volt a mindenkori gazdasági helyzetnek, de ez utóbbi erősen determinálta az általános politikai életet is. A Weimarban létrehozott Alkotmány Németországnak demokratikus intézményrendszert adott, amely példaértékű volt egész Európában. Ez túlélte az első világháború elvesztéséből származó súlyos következményeket, de a gazdasági válságból eredő megrázkódtatásokat már nem tudta elviselni. Emiatt Európa legdemokratikusabb államában alig egy év leforgása alatt a XX. század egyik legfélelmetesebb diktatúrája alakult ki. Mindezek döntő többségükben gazdasági okokra vezethetők vissza, amelyekben az adópolitikának is meghatározó szerepe volt. Bár a felemlített körülményekből nyilvánvalóvá válik, nem azon kell csodálkozni, hogy a gazdasági válság súlyos terhe alatt, a vesztett háború örökségével tetézve a Weimari Köztársaság állama összeomlott. A csoda inkább az volt, hogy 1918 után, az antant súlyos követelései mellett a teljesen szétzilált politikai és gazdasági életet stabilizálni tudták.

 

Klaus Karsten, Gutweiler: Die Reichssteuerpolitik in der Weimarer Republik (Birodalmi adópolitika a Weimari Köztársaságban). In.: Zeitschrift für Neuere Rechtsgeschichte 17. Jahrgang I995 Nr. I/2.

 

Szabó István

 

  1. A Német Birodalom 1871-es Alkotmánya szerint a tagországok hivatalos elnevezése szövetségi állam (Bundesstaat) volt. A ma is használatos ország (Land) elnevezést az 1919-es birodalmi alkotmány vezette be.

  2. RM (Reichsmark) = birodalmi márka

  3. WRV (Weimarer Reichsverfassung) = Weimári Birodalmi Alkotmány.

  4. Reichsnotopfergesetz vom 31. Dezember 1919.

  5. A törvény hatálybaléptekor ez kb. 300–350 aranymárkát jelentett (1 kg színarany 2800 aranymárkát ért, vagyis 1 aranymárka = 0,3571 g arany).

  6. A törvény hatálybaléptekor ez kb. 200 000 aranymárkát jelentett.

  7. Einkommensteuergesetz vom 29. März 1920.

  8. Körperschaftsteuergesetz vom 30. April 1920.

  9. Kapitalertragsteuergesetz vom 29. März 1920.

10. Umsatzsteuergesetz vom 24. Dezember 1919

11. Az 1920-as költségvetési év 1920. április 1-jétől 1921. március 31-ig tartott.

12. SPD = Németországi Szociáldemokrata Párt

13. DDP = Német Demokrata Párt

14. Az összeg óriási mértékét mutatja, hogy ez kb. 47 143 tonna aranynak felelt meg, Birodalom kb. 20 évi teljes bevétele volt.

15. Gesetz über die Berücksichtigung der Geldwertung in den Steuergesetzen vom 20. März 1923

16. A birodalom adóbevételei 1920-ban 4090, 1921-ben 5235, 1922-ben 3529, 1923 első kilenc hónapjában (az új pénz bevezetéséig) 1496 millió aranymárkát tettek ki.

17. Rentenbank