Klió 1995/2.

4. évfolyam

XIX. SZÁZAD

F. A. Petrov:

Az állami intézményrendszer átalakításának zemsztvo-liberális tervei Oroszországban (1870–80-as évek)

A történészek eddig főként a zemsztvo-liberális mozgalom befejező szakaszára (az 1890-es esztendőktől 1905-ig) fordítottak komoly figyelmet, miközben ezt megelőzően épp a CÍmben jelzett időszakban születtek meg az orosz államapparátus gyökeres átalakítását szolgáló, különböző politikai árnyalatú konkrétreformtervek. Petrov e tervezeteknek az orosz államiság fejlődésében elfoglalt helyét és szerepét igyekszik feltárni. Az 1860–70-es helyi önkormányzat jelentős változáson ment át, azonban a cárizmus központi bürokratikus apparátusa gyakorlatilag megingathatatlan maradt. Petrov jól mutat rá, az orosz történelem egyik ellentmondása volt, hogy a reformokat az egyeduralom hajtotta végre, és ugyanakkor a zemsztvók és a városi dumák objektíve az orosz parlamentarizmus előzményét is jelentették. II. Sándor kormányzata az orosz társadalom felkészületlensége miatt még idő előttinek vélte az alkotmányos monarchiára való áttérést, az orosz konstitucionalisták pedig (a legradikálisabbak kivételével) úgy ítélték meg, hogy a várható hátrányok miatt kompenzálni kell a nemességet. A liberálisok a sajátos jogi tradíciók és a helyi önkormányzatbeli tapasztalathiány miatt is elvetették a radikálisabb változásokat. Az irányító cári bürokrácia pedig a legjobban arra ügyelt, nehogy az átalakulás átterjedjen a legfelsőbb állami szervekre. Így az 1864. évi zemsztvotörvény alap és tető nélküli házhoz hasonlított a szerző szerint. Ebből következik, hogy egy, az összes réteget képviselő önkormányzatnak az államapparátus csúcsaira való kiterjesztése és a polgári szabadságjogoknak a követelése egészen 1905-ig a liberális politikai programok alapvető eleme maradt, és ez az egyeduralommal szembeni oppozíció (ezért fontos Petrov írásának időhatára) az 1870-es évek végén jelent meg.

A liberálisokat a mély válság és a kormányzati önkény fokozódása ösztönözte az alkotmányos átalakítási lehetőségek keresésére. I. I. Petrunkevics pl. úgy látta, hogy a társadalmi harc kíméletlen szakaszába lépett, és a kormány által követett úton nem lehet közelebb jutni a nyugati civilizációhoz. A zemsztvo-liberálisok fellépéséhez jó alkalmat kínált II. Sándor 1878. november 20-i beszéde és Lorisz-Melikov kurzusa. 1881 után azonban az állami intézményhálózat átalakításának alkotmányos útja hosszú időre eltolódott. Petrov kiemeli, hogy a zemsztvo-liberálisok a nagy reformokat akarták folytatni, konkrét terveik két csoportra oszthatók: 1) a zemsztvókból választott képviselők bevonásával a legfelső állami intézmények átalakítása, és 2) tanácsadó jellegű központi zemsztvoszervek kialakítása. A politikai tervezetek kidolgozásának fórumává az Európai Hírnök (Vesztnyik Jevropi) nevű periodika vált. Mérsékelt tervet jelentetett meg a pétervári értelmiség köréből a belpolitikai rovatban pl. 1876-ban L. A. Polonszkij. Hangoztatta, hogy – noha a legfelsőbb törvényhozási hatalom a cáré – a zemsztvók képviselőit be kell vonni a legmagasabb fokú állami intézmények munkájába. Az Államtanácsba így a kormányzósági zemsztvogyűlések jelöltjei éppúgy bekerülhetnek, mint a hatalom delegáltjai. Másrészt Polonszkij szerint kormányzósági és kerületi (ujezd) szinten módosítani kell a kijelölt és választott képviselők arányát, valamint változtatni kell a gyűlések, a testületek funkcióin is. Petrov, nézetünk szerint jól látja, hogy különbség van P. A. Valujev belügyminiszter és Polonszkij elképzelései között, mivel az első nem szerette volna, ha a zemsztvo-képviselők közvetlenül részt vesznek az

Államtanács munkájában.

1880-tól a megújult belpolitikai rovat vezetője a liberális pétervári publicista K. K. Arszenyev lett. A pétervári zemsztvo politikusaként az 1880. évi utolsó lapszámokban az állami intézményrendszer átfogó reformját hirdette. II. Sándor halála után Arszenyev szélesíteni akarta a zemsztvók tevékenységi körét, növelni a paraszti képviseletet ezen intézményekben és célszerűnek vélte, hogy a kormány a nyilvánosság előtt, és rendszeresen kérje ki egyes kérdésekben a zemsztvók véleményét. Így azt mondhatjuk, hogy az Európai Hírnökben az 1870-es évek közepétől állandóan jelen volt az önigazgatás demokratizálását és ezen elveknek a legfelsőbb állami szervek összetételét és munkáját meghatározó politikai áramlat. A fenti vonulathoz álltak közel K. D. Kavelinnek, az „államjogi iskola” történészének, a liberális publicistának a nézetei. Történetfelfogásából nem csak az következett, hogy az államot tartotta a reformok kigondolójának és megvalósítójának, hanem Petrov szerint az is, hogy azt a politikai stabilitás garanciájaként kezelte és a monarchikus fejlődést az alkotmányos átalakulás elé helyezte. Kavelin úgy képzelte, hogy a zemsztvóknak nem szabad kilépni az 1864. évi törvény adta keretekből, mivel az biztosítékokat nyújt a bürokratikus önkényeskedésekkel szemben. 1875-ben egy külföldön megjelent brosúrájában azonban már elismerte, hogy a kormányzat csírájában elfojtotta az összes réteg képviseletét biztosító intézményrendszer kialakulását. Ezért úgy vélte, hogy e kedvezőtlen fejleményt csak úgy lehet megváltoztatni, ha reformokkal egyesítik a törvényhozási, az adminisztratív és a bírósági hatalmi ágakat, létrehozzák ennek megfelelő formáit és ezeket felruházzák a szükséges hatás- és jogkörökkel.

A fentiek megvalósítására Kavelin kidolgozta a korabeli új feltételeknek megfelelő szenátus megválasztásának, összetételének és jogkörének tervét. Az ún. Adminisztratív Szenátus mint legfelsőbb állami szerv széles hatáskörrel rendelkezett volna. Petrov komoly érdeme, hogy írásában jól nyomon követhető az egyes reformerek elképzeléseinek fejlődése. Kavelin pl. 1877-ben már három szenátusról szólt, megváltoztatva összetételük kialakítási rendjét és kompetenciájukat. A történész rámutatott az igazgatásban meglévő káoszra. A helyi önkormányzatot nem a központi adminisztráció ágenseként képzelte el. Összegezve, Kavelin kimunkálta a központi és a helyi szervek átalakításának részletes tervét.

Az „államjogi iskola” másik képviselője, B. N. Csicserin javaslatainál az állam szerepének felértékeléséből, másrészt az orosz társadalomnak a politikai változásokra való felkészületlenségéből indult ki. Az orosz népet „éretlennek” találta az általa ideálisnak tartott alkotmányos monarchia bevezetésére. Emiatt (lásd 1866-os művét „A népképviseletről”) törvényszerűnek ítélte meg a földbirtokosok privilegizált pozícióját a helyi önkormányzatokban. Csicserin mérsékelt liberális nézeteiből következett, hogy ugyan meg akarta nyerni a társadalom bizalmát, de a forradalomtól félve, az államnak egyszerre szánt a „meglévőt konzerváló” és reformátori szerepet. Az alkotmányos rendszer felé tett fokozatos, hosszan tartó lépések híve volt, amit jól mutatott 1878. évi brosúrája „Az alkotmányos kérdésről”, amelyben a felülről lefelé irányuló átalakítási folyamatról szólt, a kormányzat vezetésével, de a társadalom közreműködésével. Ugyanakkor jól látta a két részről jelentkező akadályokat. II. Sándor meggyilkolása újra taktikamódosulást eredményezett nála. Immáron nem a kormány-társadalom szövetségéről szólt, hanem a rendszert féltette a káosztói, és az egyeduralom megerősítésére helyezte a hangsúlyt. Csicserin ellenezte a helyi önkormányzat reformját, a zernsztvo- és a paraszti szervek egyesülését. Szerinte az összes réteget magába foglaló rendszer csak a föderatív köztársaságokban képzelhető el, Oroszországban viszont az államéletet csak az egyeduralom (monarchia) irányíthatja. Az alkotmányos rendszer bevezetése az 1870-80-as évek fordulóján akkor lazítaná fel az államrendszert, amikor épp annak megerősítésére volna szükség. Miközben Csicserin hangoztatta, hogy a döntő szó az államszervezetben a legfelsőbb hatalomé, újra visszatért az államtanács újjászervezésére, de úgy, hogy ne ijessze el, hanem a reformok útjára terelje a kormányzatot. Csicserin, mint Petrov Kavelinnel összevetve megjegyzi, az alkotmányos monarchia fokozatos, hosszú időt felölelő bevezetésének híve volt. Az 1870-80-as évek fordulóján is taktikailag legfeljebb a vegyes (zemsztvo-nemesi) képviseletig mozdult el.

A. T. Vaszilcsikov „Az önkormányzatról” c. művében a tematika összehasonlító elemzését és társadalmi-gazdasági teóriáját dolgozta ki. Rámutatott, hogy a központi kormánynak nincs joga beavatkozni a helyi igazgatásba. A zemsztvókat csak akkor lehet bevonni a legfelső testületekbe, ha a helyi szervek jogilag és gazdaságilag megerősödtek, és nőtt az orosz lakosság politikai műveltsége. Vaszilcsikov azonban nem akarta gyorsítani a folyamatot, hanem az egyes rétegek képviseletét „emeletről emeletre” akarta kiépíteni a legfelső szintig. Az 1870–80-as évek fordulóján a törvénytervezetek kidolgozása kapcsán bírálta azt a gyakorlatot, hogy pl. a zemsztvo-képviselőket az adminisztráció hívja meg az ezekkel foglalkozó testületekbe, és a kormányzósági és kerületi gyűléseken történő megválasztás mellett állt ki. Hangoztatta, hogy az államtanács ülései előtt vitassák meg a témákat. Ugyanakkor aláhúzta, hogy a zemsztvo-képviselők csak tanácskozási joggal vehetnek részt a legfelső testületek munkájában. Tervezete így az előző két projektumnál is mérsékeltebb volt, és érintetlenül hagyta a főhatalmat. Vaszilcsikov a teljes népképviselet bevezetését azért tartotta kivihetetlennek, mivel szerinte a lakosság kilenctizedének fogalma sem volt a politikai jogokról, és ezért szigorú centralizációra volt szükség. Ugyanakkor, mint Petrov kiemeli, a kerületi gyűléseken magasabb volt a paraszti szavazók aránya, így ott demokratikusabb döntések születhettek.

A tervezetek egyike sem tette kérdésessé a cári törvényhozói főhatalmat, legfeljebb tanácsadói jogú központi zemsztvo-intézmények kialakítását szorgalmazták. Erre jött létre A.I. Koselev általános zemsztvo dumájának (az a szerv, amel yegyüttműködne az államtanáccsal) tervezete. Az állampolgárok így vehetnének részt az adminisztratív beavatkozástói mentes „igazi önkormányzatban”. Az államtanácsi ülések előtt ez a testület véleményezné az eléje kerülő ügyeket. Koselev azonban nem a nyugati alkotmányosság miatt, hanem a szlavofil eszmék jegyében azért hozta volna létre adumát, hogy a cár megalapozottabb döntéseket hozzon. A hatalom az uralkodóé maradt, csak a véleményezés jutott a népnek. 1881-ben kiadott új brosúrájában (Hol vagyunk? Hová és hogyan jussunk el?) Koselev megfogalmazta a szabadságjogok kiterjesztését, javaslatokat tett a helyi közigazgatás újjászervezésére és a parasztok helyzetének javítására. Mivel a bürokrácia a fentieket nem képes megoldani, ezért „az orosz föld igazi (zemsztvo-) képviselőiből” összeállna egy állandó, az egyeduralmat (újra nem nyugati típusú alkotmányosságról van szó!) döntéseiben segítő testület. Koselev azonban az 1881. április 29-ikiáltványután (egy különbizottság felállításával) mérsékelte tervezetét.

Az 1870-80-as évek zemsztvo-liberalizmusa koncepcióiban új jelenség. A tervek az önkormányzat demokratizálásán, tevékenységi terük az összrétegű 120 képviseleti elv kiszélesítésén alapultak, de az új szervek legfeljebb tanácskozási jogokkal felruházva épültek volna be az államapparátus legfelső részébe. Petrov az abszolút monarchia alkotmányossá válásának reális, fokozatos (radikális struktúraváltás nélküli), fentről lefelé történő átalakításának lehetőségét látja bennük, amire a konkrét körülmények között 1881-ig volt esély. Azután a parlamentarizmus (a jogállam) alkotmányos úton való létrejöttének feltételei már nem álltak fenn.

F. A. Petrov: Zemszko-liberalnije projekti pereusztrojsztva goszudarsztvennih ucsrezsgyenyij v Rosszii v konce 70-h-nacsale 80-h godov XIX veka (Az állami intézmények átalakításának zemsztvo-liberális tervei Oroszországban a XIX. század 70-es éveinek végén-80-as éveinek elején) Otyecsesztvennaja Isztoríja. 1993/4. 32–47. p.

Kurunczi Jenő