Klió 2005/2.

14. évfolyam

KORA ÚJKOR

Az oroszországi bürokrácia I. Péter korában

 

L. F. Piszarkova tanulmánya az Otyecsesztvennaja Isztorija című orosz történettudományi folyóirat 2004/1. és 2. számában jelent meg. Az elsőben a hivatalnoki kar összetételét és létszámát, a másodikban pedig a szolgálat körül­ményeit és a bürokrácia sajátosságait vizsgálja. Rámutat, hogy a XVIII. század első negyedének adminisztratív reformjai következtében az intézmények száma kétszeresére nőtt, amiből az adódik, hogy a hivatalnokok létszáma és a fenntartásra fordított kiadások is ugyanilyen arányban emelkednek, és a rendszer valóban korszerűsödik. Mint az első rész hat statisztikai táblázatából láthatjuk, az előbbiek nem következtek be. Fontos annak kiemelése is, hogy I. Péter korában három adminisztratív modell: a prikáz alapú (1682–1709), a kormányzósági (1710–1718) és a kollégiumi (1719–1725) követte egymást. A szerző archív és monografikus (N. F. Gyemidova, P. N. Mrocsek-Drozdovszkij, A. N. Medusevszkij és I. K. Kirilov művei) kútfői alapján utal arra, hogy a források adatai nem teljesek, és problematikus az intézmények és a hivatal­nokság csoportosítása. Így nehéz pontos statisztikát összeállítani.

A szerző először a központi államapparátusból a szenátust és kancelláriáját elemzi. Az utóbbi hivatalnokainak számát és illetményét a kormányzat az 1710-es években gazdasági okokból csökkentette. A kollégiumok elnökei oroszok, alelnökei külföldiek voltak, egy-egy kivétellel. A livóniai és esztlandiai születésű hivatalnokoknak nem volt birtokuk, ezért fő jövedelemforrásuk pénzellátmányaikból származott. Igen lényeges, amit Piszarkova a központi hivatalszervezet 1720-as és 1726-os nagyságáról és (az I–V.,VI–VIII. és IX–XIV. osztályokba soroltan) csoportmegoszlásáról (a 22. és a 24. oldalon az 1. táblázat) kifejt. Miközben az intézmények száma a két időpont között nőtt, a hivatalnokok száma 10 százalékkal csökkent. A felső és a középső rétegeknél növekedés, míg az utolsó hat osztálynál csökkenés figyelhető meg. 1726-ban jelentős azon hivatalnokok száma, akik a hadseregben kezdték szolgálatukat. A kincstárból fizetett bürokraták és a nemesi kancelláriai titkárok a svéd irányítási modellt, míg a nemesek választói gyűlése által kijelölt hivatalnokok a régi országos (zemszkij) orosz választási elvet testesítették meg. Míg az utóbbi a központi apparátusnál kivételszámba ment, addig a helyi igazgatás esetében fontos és szükséges volt.

A vidéki intézmények hivatalnoki létszáma 1717 és 1726 között 30 százalékkal csökkent. Piszarkova utal arra, hogy az előbbi folyamatban szerepet játszott a kollégiumi reform és általában a központi apparátus tekintélyének helyreállítása. A helyi közigazgatás felső- és középrangú tagjai a hadseregből kerültek ki. A kormányzósági hivatalnokok több mint 80 százaléka az alsó, IX–XIV. osztályba tartozott. A helyi közigazgatás kancelláriáiban az ott dolgozó 3316 főből 1602 a kisegítő személyzethez sorolható, és ehhez még hozzá kell tenni, hogy az 1711 hivatalnokból 1333 nem állami intézményekben tevékenykedő, kincstári fizetést nem kap, ún. „választott bürokrata” volt (3. tábl.: 28. o.).

Az 1699-es városi reform után a városi közigazgatás igazi átalakítása 1721-ben a főmagisztrátusi szabályzat megalkotásával és a városokat irányító testületek tagjainak a rangtáblázat szerinti osztályokba való besorolásával ment végbe. A magisztrátusok tagjait, a vezetőket és a tanácsosokat a lakosság választotta és tartotta el, nem a kincstár, azonban mint A. A. Kizevetter és I. I. Gyityatyin rámutatott, a városirányítás összefonódott az állami közigazgatással. Külön hivatalokban írnokok állították össze az adásvételi és más dokumentu­mokat és intézték az ezekkel kapcsolatos ügyeket felsőbb felügyelet mellett. Részben választott jellegű volt „a törvényesség betartását titkon felügyelő” ügyészi (fiskális) rendszer. A főügyészt a jelöltek közül a szenátus, illetve maga a cár választotta ki. Az 1720-as évekre a fiskálisok, mint arra  V. O. Kljucsevszkij és T. Barszov  utalt, regionálisan és kollégiumok szerint behálózták az országot és az egész államapparátust. A rangtáblázat alapján az ügyészeket, erősítve az ő ellenőrzésüket is, tisztségük szerint osztályokba sorolták, és katonai rangot kaptak. Az azonban, hogy nem a kincstár fizette őket, hanem az általuk (egyéb­ként felelősségük vállalása nélkül) feljelentettek bírságaiból részesültek, a helyzetükkel való visszaélésekre, sőt bűncselekményekre vezettek. Ugyan­akkor az általuk kezdeményezett és magas köröket érintő korrupciós ügyek nem jártak együtt az intézmény és az egész rendszer megszilárdulásával.

Az előző részből kiviláglik, hogy a kormányzat, az adózó közösségek válasz­tott szervei és képviselői kivételével, megkísérelte bürokratizálni a helyi közigazgatást. Az adóbeszedésnél pl. megpróbált a nyugalmazott katonákra támaszkodni. Hamar kiderült azonban, hogy a továbblépést nemcsak a szakemberek hiánya akadályozta, hanem az is, hogy az ország gazdasági erejét felülmúlták a pénzügyi szféra bürokratizálódásának pótlólagos kiadásai. I. Péter idején a helyi igazgatásban fennmaradt a választott tisztségviselők túlsúlya, és noha egy részük pozíciója közelített az állami hivatalnokokéhoz, többségüknél a hivatalviselés a korábbi állapothoz képest nem változott.

A hivatalnokság létszáma függött a kormányzóságok adminisztratív súlyától, státuszától és a közigazgatási reformok hatásától. Gyorsan nőtt a két fővárosi kormányzóság hivatalnokainak száma és ezen belül a magasabb rangúak aránya. A központi és a helyi közigazgatás létszámarányait és bennük a hivatalnokság 1698 és 1726 közötti tagolódásának alakulását jól tükrözik az 5. táblázat (34. o.) adatai. A központi hivatalokban dolgozókkal szemben nőtt a helyi szervekben tevékenykedő bürokraták száma. Az államapparátus 1715 és 1726 közötti növekedése az alsó hivatalnoki rétegek létszáma emelkedésével magyarázható, miközben a főhivatalnokok aránya csökkent. 1726-ra az intézmé­nyek száma megkétszereződött, miközben személyi állományuk csökkent, azaz egy szervre és egy alattvalóra egyre kevesebb ügyintéző jutott. I. Péter ural­-kodá­sának végén csak két vidéki intézmény (a vajdai kancellária és a pénzügyi hivatal) bürokratizálódott. Velük szemben pl. a kerületi (ujezdnij) városokban a Moszkvai Oroszország idejéből fennmaradt „adózó önkormányzati közös­ségek” tagjai láttak el közigazgatási funkciókat. A cár újításait módosították az orosz hagyományok: azaz a korabeli igazgatási rendszer felemás átalakulásának történeti okai voltak. Piszarkova ugyanakkor újdonságként emeli ki az állami intézmények struktúrájának, személyi állományának és ellátmányi rendszerének egységesítését.

A polgári hivatalnokok megélhetésének fő forrása a XVIII. század első negyedében pénzbeni fizetésük volt. Ugyanakkor Kljucsevszkij számítása szerint egy XVII. századi rubelnek 1701 és 1730 között kilenc felelt meg: azaz közben elértéktelenedett. Az infláció és az áremelkedés ellenére a hivatalnokok fizetése a régi szinten maradt. Az írnokok esetében pénzilletményük a létminimumhoz sem volt elég. A kincstár állandó pénzhiánya és a háború miatt rendszertelenül (néha évekig) nem fizették a hivatalnokokat, miközben kötelezettségeik nőttek. Így a vidéki tisztviselők egy részénél fennmaradt a régi „táplálási rendszer” (kormlenyije ot gyel) is. Az 1715-ös státus-táblázat után a hivatalnokok tisztségüktől és szolgálati helyüktől függően kapták fizetésüket. Jellemző, hogy a svédek egy tartomány (Livónia) apparátusára többet költöttek mint az oroszok az egész guberniumi hálózatra. Így joggal írta  P. N. Miljukov, hogy az alkalmazandó svéd intézmények túl drágák és nem felelnek meg Oroszország gazdasági fejlettségének.

A kollégiumok felső és alsó szintű alkalmazottainak pénzbeni fizetése közt nagyobb különbségek voltak, mint a guberniumi igazgatásnál (7. és 8. tábl.: 6. és 8. o.). Az idegen hivatalnokok több fizetést kaptak az oroszoknál. A pénzbeni ellátmányt naturális (rozsliszt, zab és kása) juttatás egészítette ki. A. N. Medusevszkij kiszámította, hogy a központi hivatalok tisztviselői 1721-ben mind pénzben, mind naturális ellátmányban kevesebbet kaptak, mint 1715-ben: azaz anyagi helyzetük romlott. 1715 és 1725 között a költségvetés krónikus deficitje miatt az államapparátus fenntartásával kapcsolatos gondok egyre szaporodtak. A kormányzat a pénzbeni fizetés alapelveit a gyakorlatban nem tartotta be, amit jogszabályokkal alapozott meg. 1723-ban pl. külön rendelet írta elő, hogy a pénzbeni fizetésnek csak a negyedét kaphatják meg a hivatal-nokok, míg a természetbeni juttatást az állam visszatartotta. A rangtáblázat előkészítésekor a kormányzat megkísérelte emelni a polgári szolgálat presztízsét, azonban a hadsereg és a flotta és a velük kapcsolatos adminisztráció elnyelte a büdzsé kiadásainak nagy részét. Az államigazgatás I. Péter uralma utolsó éveiben a maradékelven alapult. A kormányzat a ráfordított összegek csökkenté­sére törekedett.

Az előbbiek nyomán a hivatalnokok között elterjedt a megvesztegetés, az állami javak elsikkasztása és más visszaélések. Piszarkova elemzi ezek okait, jellegét, a velük kapcsolatos törvényhozást, a hivatali bűntettek büntetését. Az előbbi tematika már szerepelt az 1649-es Országgyűlési Törvénykönyvben, azonban tömegessé és az apparátus felső szintjeit elérővé, mint  Sz. M. Szolovjov, M. M. Bogoszlovszkij és D. O. Szerov rámutatott, csak I. Péter korában vált. Fő ok, hogy a hivatalnokok, rossz fizetésük miatt „igazolva látták” a megvesztegetéseket, az adók nagyobb mérvű és saját hasznukra való behajtását. A kishivatalnokok visszaélései jelentéktelennek tűnnek a főrangúak bűneihez képest. A. D. Mensikovot és társait, a negatív jellemvonásokon kívül az is motiválta, hogy a nagy változások kora számukra szédületes karriert és mesés vagyont „kínált”. I. Péter 1711 és 1720 között rendeletek sorával fokozta a hivatali bűnesetek felderítését, és szigorította büntetésüket. Az 1714. dec. 24-i rendelet a fizetésen kívül minden más jövedelemszerzést bűncselekménynek minősített. 1715-ben külön rendeletben tették kötelezővé a bűntettek jelentését. Az 1720. febr. 23-i jogszabály konkretizálta a megvesztegetés fogalmát. Közben a cár megpróbált a hivatalnokok vallásos és hazafias érzelmeire is apellálni. Mindazonáltal több szerző Péter uralmát a terror, a kegyetlen törvények és bűnüldözés korának tartotta, megjegyezve, hogy a cár még így sem érte el célját. Piszarkova kiemeli a kor legnagyobb bűnügyeit, köztük a rezsim vezetőit érintő, 1714-15. évi ügyet.

A szerző bemutatja a korszak hivatalnokainak életformáját. Szól az államapparátus fővárosi és vidéki épületeiről, helyiségeiről és berendezésükről, az ott található jogszabályokról. Ezek alapján a neves történész, Ju. V. Gotyje nem sok különbséget látott a prikázrendszer és a XVIII. század eleje hivatal­nokainak munkakörülményei között. Lényeges azonban, hogy I. Péter kormány­zata nemcsak az ügyintézést, hanem a hivatalnokok magatartását is szabá-lyozta és egységesítette. Az 1710–20-as évek rendeletei és az 1720. évi általános szabályzat valójában átfogták (pl. a munkanapra, a kötelező hivatalbeli ügyintézésre és a rossz munkavégzés büntetésére vonatkozóan) az egész, hivatalnoki létformát. Péter új bürokráciát kialakító törvényhozása a megfélem­lítésen alapult. A felügyelet és az ellenőrzés átfogó rendszere jött létre. A lakosság így lényegében alázatos, feljelentő és engedetlen bűnös alattvalókra tagolódott. Ilyen körülmények között megváltozott a főhatalom és a végrehajtó szervek viszonya. A. D. Gradovszkij szerint, míg a XVII. században a hivatal-nokok iránti bizalom érvényesült, addig I. Péternél „a bizalmatlanság adminisztrációja” működött. Az extrém légkörben a hivatalnokok csak kis hatékonyságú munkát végezhettek. 1724-től a bevezetett fejadót az ezredparancsnokok szedték be, és ők ellenőrizték a kormányzókat. Így katonai jellegű igazgatás jött létre, és a polgári szervek diszkreditálódtak. I. Péter uralmakor a kialakított bürokratikus szisztéma távolesett a cár eredeti elképzeléseitől, és csak külsőleg hasonlított az európai adminisztrációra. A korabeli orosz társadalom és gazdaság fejletlensége miatt kevés új bürokrata állt rendelkezésre, és eltartásukra sem volt elegendő pénz. Így fennmaradt az archaikus „táplálási rendszer”, és a hivatalno­kok többségének életnívója a létminimumot sem érte el. Az előző körülmények leküzdésében nem segített a szigorú felügyeleti rendszer sem. A svédektől kölcsönvett bürokratikus igazgatási modell, a tervezetek és instrukciók ellenére, különösen a helyi közigazgatásban, nem került át a gyakorlatba, mint ahogy a választott tisztségviselők adminisztratív ellenőrzését sem sikerült megvalósítani.

 

L. F. Piszarkova: Rosszijszkaja bjurokratyija v epohu Petra I. (Az oroszországi bürokrácia I. Péter korában). Otyecsesztvennaja Isztorija. 2004/1. 18–41. o. és 2004/2. 3–19. o.

 

Kurunczi Jenő