Az orosz államtanács reformja

A. P. Borogyin a XIX–XX. század eleji orosz állami intézményrendszer egyik lényeges elemének sorsát vizsgálja levéltári és más források, valamint szaktudományos munkák alapján. Az államtanács vitatott megalakulási dátumával kapcsolatban úgy foglal állást, hogy az már 1801-ben létrejött, míg 1810-ben szűkítették az intézmény jogkörét. A politikai döntések előkészítésében az erőskezű uralkodók (pl. I. Miklós) igyekeztek az államtanácsot megkerülni, viszont liberálisabb kormányzat esetében bővültek cselekvési lehetőségei. Krízishelyzetben a vezető bürokraták (a szerző P. A. Valujevtől P. D. Szvjatopolk-Mirszkijig és D. F. Trepovig, azaz 1904–1905-ig terjedő névsort említ) eleve engedményeket tanácsoltak a cároknak. Az 1906. február 20-ai államtanácsi reformot Borogyin ezzel szemben, a korabeli források alapján, az 1905 decemberét követő politikai visszarendeződés részének, azaz egyfajta ellenreformnak tartja. Ezt mutatja szerinte, hogy a kormányellenes erők nem az intézmény átalakítását, hanem megszüntetését akarták (a reform szerzői úgy látták, hogy „csak a dumát várták”), és a fenti aktusban semmi nem utalt engedményekre. A választott tagok bevonásával növelték volna az államtanács társadalmi súlyát, kvázi-felsőházként pedig hatékonyabban védelmezhette volna az autokráciát a duma támadásaival szemben. A kortársak előtt világos volt az államtanácsi reform dumaellenes éle, amit pl. Sz. Ju. Witte és P. N. Miljukov írásai is jól mutatnak. Más dolog, hogy az 1906. február 20-ai aktus a duma helyzetét is erősítette, amit az egyeduralom hívei „az alkotmányos rend felé tett lépésként értelmezve” keményen bíráltak.

Az államtanácsnak a duma ellensúlyává való átalakításának gondolata 1905 júniusában merült fel, amikor a Buligin belügyminiszter vezette tanácskozáson elvetették ugyan a választott tagok bevonását az államtanácsba, viszont lehetővé tették egy tanácskozói jogú duma kialakítását. Az utóbbi már népképviseleti parlamentként is értelmezhető, s mert így a hatalomgyakorlás körülményei megváltoznának, persze a cárnak és az egyeduralom híveinek fel kellett készülniük. 1905. július 4-én II. Miklós utasította D. M. Szolszkijt, az államtanács M. T. Lorisz-Melikovhoz és Szvjatopolk-Mirszkijhez közelálló államtitkárát, hogy tegyen lépéseket az államtanács megreformálására, illetve a duma törvényhozói tevékenységével való egyeztetésre. Az 1905. augusztus 6-ai rendeletek 1. és 48. cikkelye alapján az államtanács ténylegesen is „felsőházi funkciókat” gyakorolt, majd a Szolszkij lakásán tartott főhivatalnoki összejövetelt követően összeállították a reform alapelveinek tervezetét. Az államtanács tagjainak felét a cár jelölné ki, míg a másik felét cenzusos alapon a megfelelő választási fórumokon tíz évre négy kategória vezető rétegéből (a földbirtokosok, a felső szintű értelmiség, az agrárágazaton kívüli gazdaság és a szinódus képviselőiből) választanák. Az államtanácsba csak a 35 év felettiek és a legalább középfokú iskolát végzettek kerülhettek be. A tervezetben szabályozták a jogszabályok törvényerőre emelkedésének folyamatát.

Sz. Je. Krizsanovszkij 1905. október 9-ei, az államtanács reformjához beadott memorandumában azt hangsúlyozta, hogy a duma sokáig fogékony lesz az ún. progresszivista szélsőségességre, így az államtanácsnak kell ezt mérsékelnie „az ország konzervatív erőinek” egyesítésével. Csak megfelelő személyi összetétellel és társadalmi súllyal rendelkezve léphet fel, ha szükséges az Állami dumával szemben. Borogyin bemutatja, hogy Krizsanovszkij igyekezett mentesíteni a cári főhatalmat a mindennapi politikai érdekösszeütközésektől, és az államtanácsban jelenlévő „közvéleménnyel” a háta mögött, valamint a kormánynak a szociális mobilitást „megfelelő keretek között tartó” manőverezése révén az egyeduralom – dumaellenes kicsengésű javaslatai nyomán – stabilabbá válhatott. A konzervatív összetételű államtanács Krizsanovszkij indítványa alapján olyan erőket tömörítene, amelyek a fennálló politikai rendszer és a tulajdoni viszonyok megőrzésében érdekeltek. Az ilyen összetételű államtanács megkönnyítené a mérsékeltebb álláspontok kialakítását a dumában, lehetővé válna a két törvényhozó szerv közötti megegyezés, és érvényesülhetne a birodalom területi integritását elősegítő nemzeti politika. Az alapelvek és Krizsanovszkij javaslatainak megvitatására október 11-én került sor. A Szolszkij lakásán tartott tanácskozáson (bizonyos választási arányok és procedurák módosításával), ezeket a javaslatokat beépítették az államtanács reformjának tervezetébe, mint arra már A. D. Sztyepanszkij 1965-ös írásában utalt. Az államtanács törvényeket kezdeményezhetett, felelősségre vonhatta a minisztereket, és elnöke a nyílt ülések mellett zártakat is elrendelhetett. Miközben a reformmunkálatok folytak, a cár újabb engedményekre kényszerült. 1905. október 17-ei kiáltványában immáron törvényhozói jogkörű, választott dumát ígért népének.

A már működő államtanács tevékenységének „módosítására” október 28-án különbizottság jött létre, amely egészen 1906. január 19-éig ülésezett. Éles viták alakultak ki a duma és az államtanács közti jogi kompetenciákról. Witte miniszterelnök az első összejöveteleken megpróbált a társadalom mérsékelt erőire támaszkodó politikát kiformálni, ami a jobboldal heves bírálatát váltotta ki. Végül azonban ő is a duma és az államtanács jogegyenlősége mellett foglalt állást. Borogyin szerint Wittét nem a jobboldalnak tett engedmény, hanem az motiválta, hogy ekkor kezdte belátni, hogy politikáját a liberálisok nem támogatják. N. N. Kutler attól tartott, hogy a duma által elfogadott törvénytervezeteket az államtanács elveti, és így megszakad a törvényalkotási folyamat, ezért a jogi huzavona elkerülése érdekében szigorította volna az előbbi intézmény törvényvisszautasítási kompetenciáit. Végül a bizottság az államtanácsot „a dumával egyenlő szintre emelte”. A törvénytervek dumai megvitatásának meg kellett előznie az államtanácsit, ami az utóbbi felsőházzá válását jelentette.

A tanácskozás a cári útmutatás szerint 40 évre emelte az államtanácsba beválaszthatók alsó korhatárát, meghagyta a középfokú iskolázottsági cenzust, és a korábban említett rétegek közül egyes esetekben kétlépcsős szavazást írt elő. Az államtanácsi törvénytervezetet kidolgozó bürokratákat az egyeduralom érdekei vezérelték, ami a nemesség és a burzsoázia felső köreiben nyugtalanságot váltott ki. Az első tervvázlatokban még nem merült fel a külön nemesi képviselet igénye, ez először Krizsanovszkijnál jelentkezett, majd 1905. november 10-én a pétervári és a moszkvai nemesség kormányzósági vezetői emlékeztettek e réteg történelmi érdemeire, és kezdetben 20–25 helyet igényeltek az államtanácsban. Durnovo belügyminiszter 12 körzetre bontotta fel az országot, a nemesek azonban úgy vélték, hogy mint „külön kulturális egységnek” joguk van ahhoz, hogy testületi felhatalmazottjaik az összbirodalmi gyűlésükön válasszák meg 18 államtanácsi delegáltjukat. Ezt a számarányt azonban még sokáig kevesellték. Az orosz nagypolgárság képviselői 1905 novembere és 1906 februárja között 67 kérvényt adtak be a hazai ipar és kereskedelem szerintük elégtelen államtanácsi képviselete miatt. A burzsoáziának a nemességgel szembeni egységes fellépése ellenére, pl. Wittének a minisztertanácsban és az 1906. februári Carszkoje Szeloban tartott tanácskozáson kifejtett támogatása mellett se sikerült államtanácsi tagjaik számát növelni. Borogyin felhívja a figyelmet, hogy az államtanácsról szóló törvénytervezet 9. cikkelye szerint a kinevezett tagok „névsorának évenkénti felülvizsgálata” a cártól függött, és itt nem számított intézménybeli státuszuk. A fentebb említett 1906. februári tanácskozás lényegében változatlanul hagyta a II. Miklósnak benyújtott előterjesztést. A jobboldallal szemben a többség (a cárral együtt) figyelembe vette, hogy a forradalmi események közepette az „elfogadottan féken tartott dumára támaszkodhat”, és ehhez elengedhetetlen az államtanács reformja.

Megjegyzendő, hogy a törvényelőkészítés során a jobboldaliak féltek attól, hogy az államtanácsba beválasztottak a dumai ellenzéket fogják támogatni. Velük szemben Witte a felsőházban a konzervatív államrend biztosítékát látta. A jobboldalt sokáig foglalkoztatta a duma által elfogadott, de az államtanács részéről elvetett javaslatok további sorsa. Witte megpróbált enyhíteni az ilyen tervek „cárhoz történő felterjesztése teljes elutasításának” formuláján. A jobboldal azonban úgy vélte, hogy minden ilyen esetben fennáll „az elvetett tervezetek törvényként való megjelenésének lehetősége”, ami aláássa az államtanács tekintélyét, sőt destabilizálja magát a rendszert. Witte a cár és a nép jobb kapcsolatainak elősegítése jelszavával se tudta meggyőzni társait.

Borogyin rámutat, hogy a dumai demokráciától és radikalizmustól való félelmek miatt a Carszkoje Szeló-i tanácskozás tervezete egyértelműen dumaellenes, míg az államtanács átalakításának terve kifejezetten ellenreform jellegű lett. Az 1906. február 20-ai manifesztum alapján az utóbbi intézmény a dumával egyenértékű törvénykezdeményezési jogokat kapott, és a törvényhozási gyakorlat során felsőházzá vált. Törvényjavaslatból törvény csak az államtanács és az állami duma jóváhagyásával lehetett. Ha a két szerv nem ülésezett, csak korlátozott körben születhettek törvények, de az új duma-ülésszak kezdetén azokat is napirendre kellett tűzni, különben érvényüket vesztették. Borogyin megnevezi azokat a társadalmi csoportokat, illetve szervezeteiket, amelyek titkos szavazással delegálhattak az államtanácsba a cár által kinevezett személyekkel azonos számú tagot. A zemsztvók és a nemesség képviselőinek kivételével a többiek mandátuma 9 évre szólt, és háromévenként harmadukat „cserélték”. (A rövidebb időre választott fenti delegáltak problémákat okoztak a törvényhozási munkában, a megbízatás meghosszabbítása viszont közjogi és politikai dilemmákkal járt.) Az államtanácsba megválasztottaknak nem kellett beszámolni választóiknak, a cár rendeletileg megszüntethette mandátumukat és új választásokat írhatott ki. Az államtanács reformja 1906 márciusa és áprilisa folyamán is folytatódott, azonban a Szolszkij vezette tanácskozás elvetette Wittének a felsőház kompetenciája bővítésére (pl. a békekötés, a hadüzenet és más fontos politikai kérdésekben történő tanácsadásra) vonatkozó javaslatait. Az elutasítást főleg „a dumával kapcsolatos jogi egyenrangúság megsértése miatti aggodalmak” motiválták. Így az államtanács átalakításáról szóló törvény, amit a cár 1906. április 24-én szentesített, február óta nem változott és ellenreformként értékelhető.

A. P. Borogyin: Reforma Goszudarsztvennovo szoveta 1906 goda (Az államtanács 1906. évi reformja). Voproszi Isztorii. 1999/4–5. 82–96. p.

Kurunczi Jenő