Az 1998 és 2002 közötti törvényhozási ciklus során számos alkalommal került „politikai” napirendre a magyar Országgyûlés új mûködési rendje¹. Az újból és újból feléledô viták, melyek a háromhetes ülésezési rend körül csúcsosodtak ki, ráirányítják a figyelmet azokra a lényeges szerkezeti különbségekre, amelyek a magyar és a nyugat-európai parlamentáris berendezkedés között tapasztalhatók. A parlamenti ülésnapok megritkítását számos elemzô a képviseleti demokratikus intézményrendszer gyengítésére irányuló törekvésként értékelte (Ilonszki 2001, 98), míg a ritkítást szorgalmazók éppen a hatékonyabb mûködésre hivatkozva szálltak síkra az ülésezési rend átalakításáért. Kezünkben az elôzô parlamenti ciklus statisztikai kimutatásaival, talán érdemes egy átfogó képet nyújtani arról, hogy mennyiben igazolódtak az új ülésezési rendhez fûzött remények, illetve félelmek. E tanulmány célja azonban több a háromhetes ülésezési rend puszta leltárszerû számbavételénél; arra a kérdésre is választ keresünk, hogy az elmúlt négy esztendô változásai milyen irányba mutatnak, és ezek mennyiben illeszkednek a nyugat-európai parlamentek fejlôdési modelljébe.
Míg a 19. századot hagyományosan a törvényhozások aranykoraként szokás emlegetni, addig a 20. század parlamentjeit egyértelmûen a hanyatlás jellemezte. Az elmúlt száz esztendôben mind a politikusok, mind a kutatók figyelme a végrehajtó hatalomra terelôdött, amely a parlamentek hanyatlásával párhuzamosan, mintegy azok rovására, átvette a politika alakításának szerepét. A parlamentek Packenham által meghatározott tizenegy funkciója közül a döntési és befolyásolási funkciók helyett a legitimációs és rekrutációs funkciók váltak hangsúlyossá, vagyis a parlamentek elveszítették politikaalakítási képességüket, és fokozatosan alárendelôdtek a végrehajtásnak. A 20. században a parlamenti többség megszerzése már inkább csak a kormányzati hatalom megszerzésének törvényes útja, és nem maga az áhított hatalom. Erre a tényre mutat rá Michael Mezey tipológiája is, amely szerint a nyugat-európai parlamentek túlnyomó többsége csak mérsékelt vagy legfeljebb közepes politikaformáló képességgel rendelkezik, ami a szakpolitikai irányvonalak meghatározását és a tényleges döntéshozatal jogkörét foglalja magába. Hatalmuk sokkal inkább a kormány akaratának megvétózásában, mintsem önálló, konstruktív, átfogó politikai javaslatok kidolgozásában áll (Norton 1990, 4–8).
Ugyanakkor a törvényhozások marginalizálódásának oka nem csupán a végrehajtás hatalmának megerôsödésében keresendô. Számos más tényezô is a parlamenteknek, mint tanácskozó testületeknek a kiüresedéséhez vezetett. Ennek az az oka, hogy a 20. század elejétôl kezdve – a tömegpártok megjelenésével – egyre több olyan, alacsony képzettségû képviselô került a törvényhozásba, aki a megfelelô ismeretek hiányában képtelen volt áttekinteni a mind összetettebbé és szövevényesebbé váló államgépezet mûködését. Az egyre bonyolultabbá váló kormányzat ellenôrzésére ezért a parlamentek olyan új, nekik alárendelt szakapparátusokat hoztak létre, melyek kellô idôvel és szakértelemmel rendelkeztek a hatékony munka elvégzésére. Ez egyben azt is jelentette, hogy a plénum – ellenôrzési szerepébôl sokat veszítve – olyan fórummá, helyesebben arénává vált, ahol a pártok és kiváltképp az ellenzéki pártok intézményesített formában tárhatják véleményüket a nyilvánosság elé, kritikát gyakorolhatnak, és alternatívát nyújthatnak a választóknak az éppen fennálló kormányzattal szemben.
A parlament így a jogi korlátozás eredeti szerepkörétôl eltávolodva, mindinkább a végrehajtó hatalom politikai korlátjává vált. Szintén a növekvô feladatok mennyisége, a politikai szereplôk számának hirtelen felduzzadása és a szakmai kompetencia hiánya hívta életre az egyre kiterjedtebbé váló bizottsági rendszereket, melyek egyrészt segítik a kormányzat hatékony ellenôrzését, másrészt pedig kaput nyitnak a szakértôk és a csoportérdekek beáramlásának a parlamenti munkába. A bizottságok így, törvényhozásonként eltérô hatáskörrel, olyan, többé-kevésbé erôs intézményekké váltak, amelyekben nem annyira a nyers politikai érdekek, mint inkább a szakmai szempontok dominálnak (Norton 1990, 4–8).
Mindebbôl leszûrhetô, hogy a törvényhozásoknak a politikai irányvonalat meghatározó képessége az elmúlt száz esztendô során, a kormányzatéval egybevetve, nagyságrendekkel csökkent, a plenáris ülések szerepe pedig, amely a mi szempontunkból az elkövetkezôkben külön jelentôsséggel is bír, még a munkaparlamentként aposztrofált törvényhozások esetében is erôteljesen alárendelôdött a pártpolitikai céloknak.

A nyugat-európai törvényhozások szerepének igen vázlatos bemutatása után tekintsük át a magyar parlament helyzetét!
A rendszerváltoztatás után sebtében kialakuló kelet-európai demokráciák egyikében sem merült fel komolyabban a prezidenciális kormányzati forma kialakításának lehetôsége. A dél-amerikai országok kedvezôtlen tapasztalatai az alkotmányozók számára egyértelmûvé tették, hogy a nyugat-európai léptékkel mérve minimális demokratikus hagyománnyal rendelkezô országok estében a parlamentáris kormányzati forma kialakítása kívánatos. Számos, az elmúlt évtizedben született tanulmányból tudjuk, hogy a honi alkotmányozók kezdetektôl fogva a parlamentáris kormányforma kialakítására törekedtek, és jól kivehetôen a bonni köztársaság példája lebegett a szemük elôtt. A magyar alkotmányos berendezkedés azonban csak részben feleltethetô meg a bonni, távolabbról szemlélve a nyugat-európai parlamentáris modellnek, ami arra utal, hogy az alkotmányozók többre törekedtek a német alaptörvény egyszerû lemásolásánál. A mintául szolgáló német (NSZK-beli) alkotmánytól eltérôen a magyar alkotmány számos olyan megoldással él, mely a hatalmi súlypontot a végrehajtó hatalom felôl a törvényhozás és az államfô irányába mozdítja el.
Míg a német közjogi rendszer szerint a kormányfôt az államfô nevezi ki, addig a magyar államfôt csak a javaslattételi jog illeti meg, a kormányfôt pedig az Országgyûlés választja meg, tagjainak többségi szavazatával.
További eltérést mutat a Ház feloszlatásának jogi lehetôsége és gyakorlata. A nyugat-európai alkotmányjogi szabályozással összevetve mind közül talán a magyar törvényhozás feloszlatása a legnehezebb, és e téren a kormányfônek semmilyen lehetôsége nincs, a köztársasági elnöknek pedig csak igen korlátozott jogkörei vannak. Szokatlanul tágra szabott azoknak a köre, akik számára az alkotmány törvénykezdeményezési jogot biztosít. Ez a megoldás tovább csökkenti a mindenkori magyar kormány mozgásterét (Pokol 1993, 21–27).
Ezen túlmenôen a magyar törvényhozást garanciális szempontok alapján olyan jogkörökkel ruházták fel, melyek a modern nyugat-európai parlamentektôl idegenek. A kétharmados többséget igénylô törvényhozási területek körének aránytalan kibôvítése, az ügyészségnek a parlament alá rendelése és a parlamenti ellenôrzô szervek felállítása a törvényhozás és a végrehajtás dualizmusát eredményezte (Körösényi 1998, 419). Ha eltávolodunk az alkotmányjogi perspektívától, akkor a parlament szokatlan megerôsítésének és a végrehajtás más alkotmányos megoldásokkal való „elgyengítésének” a gyakorlatára három magyarázatot adhatunk.
Az elsô a magyar politikai gondolkodás hatalomellenessége, mely a hatalommegosztást önmagában véve pozitívnak, míg a hatalomkoncentrációt károsnak tartja, és a kormányzattal szemben az erôs törvényhozás kialakításában látja a demokrácia zavartalan mûködésének zálogát.
A másik magyarázatot a parlament megerôsítésére az 1989–90 fordulóján kialakult instabil politikai helyzetben kell keresnünk. Mivel a rendszerváltoztató ellenzék nem lehetett biztos abban, hogy megnyeri a választásokat, és hogy az esetleg hatalomra kerülô posztkommunisták nem élnek majd vissza helyzetükkel, szükségesnek látszott alkotmányjogilag garantálni a majdani ellenzék jogait.
A harmadik tényezô pedig az a bizalmatlanság, amely az elsô demokratikus választásokat követôen is fennmaradt, immár nemcsak a kommunisták, illetve az utódpártjaik és a rendszerváltó pártok között, hanem az MDF és az SZDSZ viszonyában is (Körösényi 1998, 428–429).
Az alkotmányozók azon szándéka mellett, hogy a törvényhozás minél erôsebb ellenôrzés alatt tartsa a kormányzatot, jól kivehetô az a szándék is, hogy a parlamentet nem egyszerûen a végrehajtás egyenrangú hatalmi ellenpontjává kell tenni, hanem annak a politikaformálásban és a szakpolitikai irányvonalak meghatározásában is egyenrangú, mondhatni kulcsszerepet betöltô intézménnyé kell válnia. Bár nem vizsgáljuk ennek a koncepciónak a létjogosultságát, az mindenképpen megállapítható, hogy ez az elképzelés ugyancsak a rendszerváltás sajátos történelmi szituációjának, valamint a 19. századi liberális parlamentarizmus elmélete nyomán a népszuverenitásról alkotott elképzelésnek a szülötte.
Az elmúlt tíz év során mind az alkotmányjogászok, mind a politológusok elemzéseiben számtalanszor felvetôdött a kérdés, hogy a rendszerváltoztatás óta lezajlott korrekciók ellenére vajon nem szorulnak-e további módosításra a rendszerváltás gyanakvó, bizonytalan légkörében fogant azon alkotmányos megoldások, melyek meglehetôsen szûkre szabták és szabják mind a mai napig a végrehajtó hatalom mozgásterét.
Nyilvánvaló, hogy éppen a túlbiztosítások garanciális jellegénél fogva a mindenkori ellenzék zömmel sikeresen tudja majd megvétózni a kormány minden olyan lépését, amellyel pluszhatalomra tehetne szert a törvényhozással, illetve más alkotmányjogi szereplôkkel szemben, lehetetlenné téve ezzel egy rugalmasabb kormányzás kialakulását. Feltételezésem szerint éppen a közjogi szabályok megváltoztatásának nehézségei, sôt szinte annak lehetetlensége ösztönzi arra a kormányzatot, hogy kihasználja az esetleges közjogi bizonytalanságokat, és ezzel enyhítse hatalmi deficitjét.
Az alábbiakban az Országgyûlés éves tevékenységérôl készült kimutatásokra támaszkodva azt fogom megvizsgálni, hogy a háromhetes ülésezési rend bevezetése – amely az elmúlt évek egyik legnagyobb politikai viharát kavarta – értelmezhetô-e úgy, mint a végrehajtó hatalomnak azon törekvése, hogy kiszabadítsa magát a parlament fogságából; és ha igen, akkor ez a megoldási kísérlet milyen eredményre vezetett. Elöljáróban meg kell jegyeznem, hogy bár az 1999-ben bevezetett ülésezési rend a parlament két alapvetô funkciójára gyakorolt hatást, a legitimációs és a döntéshozatali képességére, terjedelmi okok miatt az elsônek a vizsgálatát mellôzöm, természetesen nem vitatva ezzel annak fontosságát. Mint ahogy figyelmen kívül hagyom azokat a parlament mûködéséhez kapcsolódó, a törvényhozás szerepére hatást gyakorló vizsgálati szempontokat is (így például a vizsgálóbizottságok ügyét), melyek nem állnak szoros összefüggésben a háromhetes ülésezési rend bevezetésével.
„Az Országgyûlés 1999. február 9-én elfogadta az Országgyûlés új ülésrendjét, melynek értelmében az Országgyûlés évi tavaszi rendes ülésszaka keretében háromhetenként tart plenáris ülést. A plenáris ülést megelôzô hét bizottsági hét, amelyen a bizottságok üléseznek. A plenáris ülést követô képviselôi héten a képviselôk a megbízatásukkal összefüggô egyéb feladataikat látják el” – áll az Alkotmánybíróság 4/1999. (III. 31.) számú határozatában.
 

A törvényalkotás

Az új ülésezési rend következményeképpen, ahogy azt várni lehetett, átlagosan 20–30 százalékkal csökkent az ülésnapok száma (1. táblázat). Ebbôl a ténybôl azonban korai messzemenô következtetéseket levonni. Míg a magyar Országgyûlés a régi ülésezési rend szerint 91–98 napot ülésezett, a megváltoztatott rend szerint pedig ez a szám 60–70 nap között mozgott, addig például a brit alsóház évi 165 napot ülésezik, némileg meghaladva az európai törvényhozások 140–150 ülésnap körüli átlagát². Részletesebb összehasonlítást azonban azért nem érdemes tenni, mert a plenáris ülések számát több tényezô is befolyásolja, kezdve a bizottsági rendszertôl a törvényhozás kamaráinak számán át egészen az elvégzendô munka mennyiségéig. A magyar Országgyûlés ülésnapjainak számát ezért kizárólag saját korábbi paramétereivel érdemes összevetni. Ezen túlmenôen, mivel az ülésnapok ideje bizonyos keretek között flexibilis, hasznos lehet megvizsgálni, hogy az ülések számához képest miként változott a tárgyalási idô (1. táblázat).
A táblázatról leolvasható, hogy az összes tárgyalási idô nem csökkent egyenesen arányosan az ülésnapok számának csökkenésével, amibôl arra lehet következtetni, hogy az átlagos ülésnapok tárgyalási ideje megnyúlt, pótlandó ezzel a háromhetes ülésezési rend miatt elôállt idôhiányt. Az új ülésezési renddel kapcsolatban megfogalmazott egyik jóslat az volt, hogy az ülésnapok számának csökkenésével csökkenni fog a meghozott törvények és módosítások száma, ugyanis „ha kevesebb idô jut az egyes törvények megvitatására, akkor értelemszerûen csak kevesebb törvényt lehet megalkotni” – vélték az ellenzéki képviselôk. Mint ahogy azonban az a táblázatokban látható, az ülésnapok számának csökkenését nem követte arányosan sem a tárgyalási idô csökkenése, sem a megszületett döntések száma (2. táblázat).

1. táblázat.³ Az ülésnapok száma és az összes tárgyalási idô
 

Év	1995	1996	1997	1999	2000	2001
Ülésnapok száma	093	098	091	067	069	065
Összes tárgyalási idô (óra)	699	789	691	614	653	619

 

2. táblázat. Törvényhozási döntések
 

Év	1991	1992	1993	1995	1996	1997	1999	2000	2001
Új törvény	55	50	61	67	75	82	84	99	57
Törvénymódosítás	38	42	60	59	55	77	42	48	65
OGY-határozat	73	92	1030	1280	1200	1260	1090	1050	1050
Politikai nyilatkozat	00	01	01	00	00	03	01	00	00
Elvi állásfoglalás	03	01	01	00	00	00	00	00	00

Mielôtt azonban hozzáfognánk az elôzô törvényhozás munkájának értékeléséhez, szükséges kitérnünk a törvények legitimációs igénye, valamint a meghozott törvények száma és minôsége között feszülô ellentmondásra.
Mivel az Országgyûlés a rendszerváltoztatást követô években egyben de facto alkotmányozó hatalomként is mûködött, legitimitását értelemszerûen csakis a széles körû nyilvánosság révén lehetett biztosítani. Ezt a rendszerváltás logikája által diktált döntést azonban a meghozott törvények minôsége megsínylette. A plenáris üléseken folyó viták ugyanis a legkevésbé sem voltak alkalmasak nagy, átfogó törvények meghozatalára, bár azt semmiképpen sem vonhatjuk kétségbe, hogy ezek a döntések megkívánták az Országgyûlés nyilvánossága által nyújtott legitimációt. Tény azonban, hogy az elsô szabadon választott parlament is számos elemi fontosságú törvény meghozatalával maradt adós⁴, illetve a megalkotott törvények egy részét újra kellett tárgyalni, mert idôközben kiderült róluk, hogy a gyakorlatban nem megfelelô módon mûködnek. A parlamenti munka gyengeségeit érzékelve a Horn-kormány törekedett arra, hogy az 1994-es házszabály nagyobb súlyt helyezzen a bizottsági munkára, megteremtve ezzel a „szakmaibb” törvényhozás alapjait, és arra, hogy a törvényhozás elfogadja a továbbra is hiányzó, nagy horderejû törvényeket (Soltész 1995, 458).
Az 1994–98 és 1999–2001 közötti idôszak változásainak áttekintése elôtt érdemes kitérni az 1994-et megelôzô idôszak törvényhozási munkájára. Ha szemügyre vesszük a 2. táblázatot, jól látható, hogy a kilencvenes évek elejéhez képest az 1994–98-as parlamenti ciklusban lényegesen több törvényt fogadott el az Országgyûlés. Értelemszerûen ennek a növekedésnek azonban kevés köze volt az ülésnapok számának változásához.
A politikatudomány mára már axiómaként kezeli azt a megállapítást, hogy a törvényhozás munkáját döntôen a kormány irányítja. Ez azt jelenti, hogy az elfogadott törvények mennyisége és minôsége sokkal inkább tükrözi a kormány, illetve a neki alárendelt közigazgatás teljesítményét, mint a parlamentét. Egy törvény minôségén ugyan sokat javíthatnak a képviselôi és bizottsági módosító javaslatok, de a be nem terjesztett vagy a koncepciójukban elhibázott törvényjavaslatokat még a legjobb törvényhozási munka sem tudja orvosolni. Ha ezt lefordítjuk a gyakorlat nyelvére, akkor megtalálhatjuk azokat az okokat, amelyek a 1994–98 közötti „törvényhozási láz” hátterében állnak. A törvényalkotás felpörgetésében szerepet játszik az egyes szaktárcák presztízsharca; a legtöbb minisztérium ugyanis igyekszik minél több területet a legmagasabb szintû jogforrással szabályozni. Minél több idô és lehetôség van egy törvény létrehozására, annál jobban megnô a közigazgatás vágya hatalmas törvénytervezetek megszövegezésére (Peterson 1984, 60). Ez viszont nem mindig válik a szabályozás hasznára.
Nem vitatva, hogy 1994 után számos törvényt kellett megalkotni és módosítani (az elôzô ciklusban felhalmozódott munka is terhelte az új Országgyûlést), azt is szükséges megjegyezni, hogy a Horn-kormánynak az a törekvése, hogy lehetôleg minél több területet törvényben szabályozzon, a leginkább a saját legitimációs igénye volt annak érdekében, hogy ne érhesse az a vád, hogy a képviseleti szervet megkerülve visszatér az 1989 elôtti idôszak rendeleti úton folytatott kormányzásának gyakorlatához.
Az 1999-es házszabály-módosítást követôen az elfogadott törvények száma csekély mértékben bár, de még az elôzô törvényhozási ciklushoz képest is növekedett. Ugyanakkor egy másik tendencia is megfigyelhetô volt, nevezetesen az, hogy az elfogadott törvények nagy részét nemzetközi szerzôdések tették ki: míg az 1990–94 közötti idôszakban csupán 39 nemzetközi szerzôdés ratifikálására került sor, addig az 1998 és 2001 közötti idôszakban elfogadott törvények közül 167 nemzetközi szerzôdés. Ezt azért érdemes megemlíteni, mert a nemzetközi szerzôdések elfogadása nem igényel parlamenti vitát, az csak mintegy „szentesítésre” kerül az Országgyûlés elé. Ez az egyik oka annak, hogy a nemzetközi szerzôdések becikkelyezését nem szokták valódi törvényhozási munkának tekinteni. A másik ok a nemzetközi szerzôdések gyakran politikailag irreleváns volta (például a külkereskedelmi szerzôdéseké). E két okból kifolyólag a nemzetközi szerzôdések elfogadását általában kiveszik a parlament tevékenységének értékelésébôl, és inkább a kormányzati munkához sorolják. Azonban érdemes lenne végiggondolni, hogy ezek a nemzetközi szerzôdésekkel kapcsolatos vélekedések mennyiben felelnek meg a valóságnak.
Bár kétségtelen, hogy a nemzetközi szerzôdések elôkészítésében, megkötésében a kormányok szerepe a döntô, és az országgyûlések csak a bizottsági munka révén vesznek részt benne, ám fontos megemlíteni, hogy a nemzetközi szerzôdések számos esetben (például a jogharmonizációs döntések) politikai tartalmú aktusnak számítanak.
Újabb vizsgálati szempontot kínál a tárgyalási idô átstrukturálódása.

3. táblázat. A tárgyalási idô megoszlása a napirendek típusa szerint (óra:perc)
 

Év	1995	1996	1997	1999	2000	2001
Napirenden kívüli felszólalás	64	090:00	119:30	050:15	048:40	055:48
Általános vita	3590	412:00	332:10	326:30	355:20	314:29
Részletes vita	95	086:00	061:00	101:05	077:40	084:53
Kivételes eljárás	15	004:18	007:00	001:45	001:00	002:20
Záróvita	25	011:30	012:45	002:55	002:30	003:20
Határozat-hozatal	31	047:30	046:40	043:25	041:45	047:37
Politikai vita	00	00000,	00000,	022:45	017:25	032:05
Kérdés, azonnali kérdés, interpelláció	1100	107:36	108:00	059:50	060:50	059:29
Egyéb	0	024:00	005:00	006:15	047:40	019:27
Összesen	6990	782:54	692:05	614:45	652:50	619:28

1999 után a parlamenti tárgyalások ideje, ha csak kis mértékben is, de csökkent, és ezzel párhuzamosan a tárgyalási idô összetétele is megváltozott. Megfigyelhetô, hogy a házelnök és a kormánypártok vélhetô szándékának megfelelôen a parlamentnek az ellenôrzésre fordított ideje csökkent, ezzel szemben a törvényhozási tevékenységre fordított idô mennyisége tovább emelkedett. A 3. táblázatról jól leolvasható, hogy míg az általános vitára fordított idô csak elenyészô mértékben növekedett, addig a részletes viták ideje jelentôsen megnôtt. Ez az idômennyiség a „kérdések és napirenden kívüli felszólalások”-tól „került át”. Az interpellációra fordított idô mértéke azonban gyakorlatilag nem változott. (Erre még a késôbbiekben visszatérünk.)
További vizsgálat tárgya lehet a törvények, határozatok megszületésének módja. A parlament négy törvényhozási eljárást ismer: rendest, sürgôst, kivételest és sürgôs kivételest. Rendes eljárás esetén a törvényjavaslat a jól ismert utat járja be az Országgyûlés elnökétôl a kijelölt bizottságokon át az általános és részletes vitáig, amelyet szavazás zár le. A kivételes eljárásban, melyet minden törvénykezdeményezésre jogosult kérhet, csak egy kijelölt bizottság tárgyalja a javaslatot, és a plénum elé csak végszavazás céljából kerül az adott törvény- vagy határozati javaslat. Abban az esetben, ha a javaslat beterjesztôje a rendes tárgyalási módtól el akar térni, errôl a parlamentnek kell szavaznia. A normálistól eltérô tárgyalási mód egyik oka lehet az idôhiány és a beterjesztett javaslat halaszthatatlansága. Amennyiben a parlament idôhiánnyal küszködne, természetes lenne a rendes tárgyalási módtól való eltérés növekedése. A 4. táblázatban azonban megfigyelhetô, hogy a törvényhozás idejének abszolút csökkenésével nem nôtt, hanem csökkent a rendes eljárástól eltérô módú döntéshozatal száma.

4. táblázat. A rendestôl eltérô módon meghozott törvény- és határozati javaslatok megoszlása
 

Év	1995	1996	1997	1999	2000	2001
Sürgôs eljárási mód	114	810	640	8	8	4
Kivételes eljárási mód	006	1	4	0	0	0
Kivételes és sürgôs eljárási mód	018	3	8	4	4	3

Eközben a kormányzati jogalkotási tevékenység 1999 után sem változott jelentôsen, bár a ciklus vége felé közelítve enyhe növekedést mutat (5. táblázat).

5. táblázat. A kormányrendeletek száma
 

Év	1990	1991	1992	1993	1995	1996	1997	1999	2000	2001
Rendeletek	3	188	187	185	179	242	288	228	278	326

A plénum elôtti ellenôrzés

1989 változásait követôen az alkotmányozás feladatát az Országgyûlésre bízták. Ez olyan óriási terhet rótt a parlamentre, hogy a plenáris ülés és a bizottsági munka javarészét a törvényhozás tette ki, amely mellett értelemszerûen háttérbe szorult az ellenôrzési funkció. Az 1994-ben elfogadott házszabály, amely egy új ellenôrzési formát is bevezetett, illetve megszilárdította a már 1990 óta mûködôket, ezen az aránytalanságon alig változtatott valamit. A parlament továbbra is törvénygyár maradt, sôt, amint azt említettük, az elfogadott törvények száma tovább nôtt. Mindemellett a parlamenti ellenôrzés számos, a nyugat-európai demokráciákban is ismert formája honosodott meg, amelyek lehetôséget nyújtanak a képviselôk számára, hogy kontrollálják a kormányzatot és a közigazgatást. Az ellenôrzési módszerek közül a legtipikusabbak a plénum vitái, mint amilyen például a költségvetési törvényjavaslat vitája, a zárszámadás; a parlamenti üzenetek, ajánlások; beszámoltatás, interpellációk, petíciók; a bizottságok, vizsgálóbizottságok felállítása. Nyilvánvaló, hogy az 1999-ben bevezetett ülésezési rend csak néhány ellenôrzési formát érintett, így a továbbiakban csak ezekkel kívánunk foglalkozni.
Elsôdlegesen megállapítható, hogy a plenáris ülés ellenôrzési tevékenységének változása a várakozásokkal és a sokszor hangoztatott vádakkal ellentétben nem mutat egységes képet. Arra már a törvényhozás fejezeténél utaltam, hogy a kérdésekre fordított idô mennyisége mind abszolút értékben, mind a más napirendi pontok megtárgyalására fordított idô mennyiségéhez képest csökkent, de nem olyan mértékben, hogy az a nevezett intézmény kiüresedését jelentené. De vegyük számba az egyes ellenôrzési formákat!
Az azonnali kérdések intézményét a Horn-kormány vezette be 1994-ben. Tényleges ellenôrzési funkciója jóval kisebb annál, mint amennyi figyelem összpontosul rá. Mivel a feltehetô kérdések köre korlátlan, a kérdés szövegét nem kell írásban elôre elküldeni, és az azonnali kérdések óráját a televízió és a rádió közvetíti, itt érvényesülhet leginkább az országgyûlés vitaparlamenti jellege. Gyakran esik szó olyan kérdésekrôl, amelyek a széles közvéleményt is foglalkoztatják, és a rövid megszólalási idô miatt nagyobb szerepe van egy-egy kemény odamondásnak, mint a hosszú és a tévénézôk, illetve a rádióhallgatók többsége számára érthetetlen és érdektelen szakmai érvelésnek. Az azonnali kérdés a végrehajtó hatalom politikai ellenôrzésére szolgál; igazi vitaparlamenti mûfaj.
Az azonnali kérdéseket nem követi szavazás, ennek ellenére politikai értelemben az interpelláció mellett ez tekinthetô a legerôsebb ellenôrzési formának, míg jogi következményeit tekintve a leggyengébbnek. Az elhangzott azonnali kérdések számának csökkenése értelemszerûen követte az ülésnapok számának visszaesését (6. táblázat).

6. táblázat. Azonnali kérdések kormány (K) – ellenzék (E) bontásban
 

Év	1995		1996		1997		1999		2000		2001
	K	E	K	E	K	E	K	E	K	E	K	E
Elhangzott	55	285	500	331	59	336	47	96	54	110	500	99
A képviselô visszavonta	13	065	8	056	04	046	21	30	14	025	7	26
Visszautasított	00	000	0	000	00	000	00	00	00	002	0	00
Válasz nem hangzott el	02	000	3	005	11	014	00	03	03	000	0	11
Összesen	420		453		470		197		208		193

A benyújtott és elhangzott szóbeli kérdések száma még erôsebb csökkenést mutat, miközben az el nem hangzott kérdések száma hirtelen növekedésnek indult. Míg az 1994–98 közötti idôszakban mindösszesen csak 23 kérdés maradt megválaszolatlanul, addig az 1998-tól 2000-ig terjedô idôszakban 39 kérdés nem hangzott el, és 2001-ben ez a szám további 23 kérdéssel gyarapodott. Ezek a kérdések, amennyiben nem hangzanak el, a parlamenti ciklus végével törlôdnek, illetve az idô múlásával aktualitásukat veszítik. A szóbeli kérdések számszerû csökkenésével párhuzamosan megnôtt az írásbeli válaszok aránya. Ezek megválaszolása nem kötôdik a plénumhoz, így a kérdések benyújtásának és megválaszolásának nincsenek különösebb korlátjai. Megjegyzendô, hogy a kérdés mind közjogi, mind politikai következményeit tekintve a leggyengébb ellenôrzési forma. Az azonnali kérdéssel ellentétben itt nincs lehetôség viszontválaszra, ezért igazi vita sem alakulhat ki. Funkcióját tekintve inkább a képviselôk információszerzésére szolgál, mintsem tényleges ellenôrzésre.

7. táblázat. Interpellációk kormány–ellenzék bontásban*
 

		Kormánypártok	Ellenzék	Függetlenek	Összesen
1995	Elhangzott	10	194	3	207
	Nem hangzott el	00	028	1	029
1996	Elhangzott	08	195	3	206
	Nem hangzott el	00	042	1	043
1997	Elhangzott	25	187	6	218
	Nem hangzott el	00	046	7	052
1999	Elhangzott	82	145	0	227
	Nem hangzott el	27	078	0	105
2000	Elhangzott	87	151	5	241
	Nem hangzott el	46	141	0	187
2001	Elhangzott	92	150	6	247
	Nem hangzott el	51	224	5	280

* A táblázatban az egyszerûség kedvéért a visszavont és visszautasított interpellációkat nem jelöltük, illetve amennyiben egy interpellációt több képviselôcsoport tagjai nyújtottak be, ezt az ellenzék és a kormánypárt rublikájában is feltüntettük, de az összesítésnél csak egyszer vettük figyelembe.

Az ellenzék legerôsebb fegyvere az interpelláció, ezt ugyanis szavazás követi, és ha a plénum nem fogadja el az interpellált válaszát, akkor az ügyet bizottság vizsgálja, amirôl jelentés készül, és ezután újra az Országgyûlés elé kerül. Az interpellációt, attól függôen, hogy mennyire húzódik el az elôtte lévô általános vita, a televízió is közvetíti. Az interpelláció a hagyományos plénum elôtti ellenôrzési formák közül talán a legerôsebb: a 7. táblázat szolgáltatja valószínûleg a legmeglepôbb adatot errôl.
Két fontos tendenciát figyelhetünk meg. Egyrészt a kormánypártok aktivitása nôtt az interpellációk terén. Mind a beterjesztett, mind az elhangzott interpellációk tekintetében jóval túlteljesítették az 1994–98 közötti idôszak kormánypártjait. A növekedés hátterében nyilván az a felismerés húzódik meg, hogy az interpelláció mint ellenôrzési forma értelemszerûen kevésbé éles, ha azt a kormánypártok gyakorolják, mintha ellenzékiek.
A másik tendencia, amely megfigyelhetô, hogy a kezdeti várakozásokkal ellentétben nôtt az elhangzott interpellációk száma. Ennek hátterében az áll, hogy az interpellációkra fordított idô mennyisége az új ülésezési rendben nem csökkent, sôt kismértékben még nôtt is. Ezen belül az 1994–98-as szinthez képest valamivel kevesebb ellenzéki interpelláció hangzott el, ám ez természetesen a kormánypártok interpellációs aktivitásának növekedésével állt összefüggésben, és nem az ülésnapok számának változásával.
 

A bizottsági munka⁵

A bizottságok munkájában, akárcsak a plenáris ülésen, egyszerre jelenik meg az ellenôrzô és törvényelôkészítô tevékenység. Ennek ellenére a bizottsági munkát az átláthatóság kedvéért különválasztva tárgyaljuk.
A bizottsági hét kialakítása mellett két érv szólt. Egyrészt az, hogy így a plenáris ülések alatt nem folyhat bizottsági ülés, amely a képviselôk egy részének a részvételét akadályozza a plenáris üléseken, és emiatt nehezíti a döntéshozatalt, másrészt pedig az, hogy a bizottsági munkahetek elkülönítése növelni fogja a bizottsági tagok aktivitását mindkét fórumon. Hogy az új ülésezési rend mennyiben tette hatékonyabbá a bizottsági munkát, azt azon mérhetjük le, hogy az egyes bizottságok hány törvény- és határozati javaslatot tettek, milyen volt a bizottságokban a részvételi arány, illetve hogy hány beszámolót és jelentést vitattak meg. Az elmúlt évek adatainak ismeretében elmondható, hogy a bizottsági törvényelôkészítôi tevékenység egyértelmûen nôtt.
A 8. táblázatban a bizottságoknak az önálló törvényjavaslatokat és határozati javaslatokat elôkészítô tevékenységét láthatjuk.

8. táblázat. A bizottságok által benyújtott és elfogadott törvények és határozati javaslatok
 

	1995	1996	1997	1999	2000	2001
Benyújtott törvényjavaslat	01	06	03	08	11	12
Elfogadott törvényjavaslat	01	04	02	03	07	09
Benyújtott határozati javaslat	32	39	41	75	67	59
Elfogadott határozati javaslat	16	20	21	49	44	40

Jól leolvasható, hogy a bizottságok javaslattevô szerepe – ha eltérô mértékben is, de – határozottan nôtt. Ennek a változásnak a hátterében két ok állhat. Egyrészrôl az elôzô ciklus ülésezési rendje, mely nagyobb hangsúlyt fektetett a bizottsági munkára, minden bizonnyal növelte a bizottságokban mûködô képviselôk aktivitását. Másrészrôl viszont nem hagyható figyelmen kívül, hogy a harmadik parlament képviselôi már nagyobb törvényhozási tapasztalattal rendelkeztek, mint az elôdeik, hiszen jelentôs részük mögött ekkor már négy- vagy nyolcéves parlamenti munka állt. Így joggal feltételezhetô, hogy ez a tapasztalatbeli többlet is szerepet játszott a bizottsági munka fokozódásában.
Míg a törvénykezdeményezés terén szignifikáns a növekedés, addig a határozati javaslok száma – az eltelt idôhöz viszonyítva – változatlan, illetve jelentéktelen csökkenést mutat. A bizottságok tevékenységének fokozódásával összhangban az 1994–98-as idôszakhoz képest 1998–2001 között kis mértékben emelkedett a kormánypárti részvétel a bizottságok ülésein, míg az ellenzéki pártok jelenléti aránya gyakorlatilag változatlan maradt (9. táblázat).

9. táblázat. Jelenléti arány a bizottsági üléseken (százalékban)
 

	Fidesz	FKgP	KDNP	MDF	MDNP	MIÉP	MSZP	SZDSZ
1994–98	66,8	72,7	72,5	63,3	63,8		87,6	84,2
1999	91,5	84,8		81,3		87,4	84,3	87,4
2000	91,8	85,2		80,5		75,4	87,9	78,8
2001	92,6	78,6		85,0		76,8	83,2	77,0

További vizsgálat tárgya lehet a bizottsági meghallgatások száma. A bizottságok ellenôrzô funkciójának része, hogy üléseiken megvitatják az arra kötelezett állami szerv vezetôinek beszámolóit. Az 1999-es évet megelôzôen a bizottságok nagy része idôhiány miatt nem tudta megtárgyalni a hozzá benyújtott anyagokat, ezért az évek során több száz, megvitatásra váró jelentés és beszámoló halmozódott fel. Ezek természetesen az idô múlásával jelentôségüket veszítik, és ezért felesleges rájuk visszatérni, amibôl az következik, hogy az elmúlt évek során a bizottságok az egyik igen fontos ellenôrzési jogukról voltak kénytelenek lemondani. Míg az állandó bizottságok által megtárgyalt beadványok száma évrôl évre hektikusan változik, és ezért kevéssé alkalmas bármilyen tendencia kimutatására, addig a jelentések és a tájékoztatók megvitatásában határozott fordulat állt be 1999 után, ami egyben azt is jelentette, hogy a bizottságok fokozott mértékben gyakorolhatták ellenôrzési jogukat (10–11. táblázat).

10. táblázat. Az állandó bizottságok által megtárgyalt jelentések
 

	1995	1996	1997	1999	2000	2001
Az OGY-hez jogszabályi kötelezettség alapján benyújtott jelentések	47	43	68	90	136	110
Az OGY-hez nem jogszabályi kötelezettség alapján benyújtott jelentések	04	02	03	07	019	030
A bizottságok által kért és benyújtott jelentések	26	26	44	34	029	030
A bizottságokhoz benyújtott, illetve a bizottságok által kért szóbeli vagy írásbeli tájékoztató	1540	1120	1250	2960	463	416

11. táblázat. Az állandó bizottságok által megtárgyalt beadványok
 

1995	1996	1997	1999	2000	2001
26	111	265	231	158	160

Összegzés

A jelen tanulmányunk, mint azt már az elején jeleztük, nem foglalkozott a parlamenti intézmények tartalmi vonatkozásaival, és az elmúlt esztendôk átalakulásainak csak egy, jóllehet a legvitatottabb pontját vizsgálta. Ennél fogva tehát írásunk csak korlátozott mértékben tehet megállapításokat. Mégis úgy véljük, bizonyos változások körvonalai így is jól kivehetôvé váltak.
A dolgozat kiindulópontjához visszatérve leszögezhetjük, hogy a magyar alkotmányos berendezkedésbôl kifolyólag a végrehajtó hatalom mozgástere a nyugat-európai kormányzatokéhoz viszonyítva korlátozottabbnak tûnik. Mivel e korlátozás döntôen a végrehajtó hatalom erôs ellenôrzésén keresztül valósul meg, amely ellenôrzésnek – számos más alkotmányos és alkotmányon kívüli szereplôvel együtt – a parlament a legdominánsabb intézménye, ezért úgy véljük, hogy helytálló az az értelmezés, amely szerint a háromhetes ülésezési rend bevezetésével az Orbán-kormány ezen a szoros ellenôrzésen próbált lazítani. Az elemzôk e változást szinte reflektálatlanul a parlament leértékelôdésével, illetve destabilizálódásával azonosították (Csizmadia 2001, 123; Enyedi 2001, 131; Ilonszki 2001, 98). A kérdés – melyre most az adatok tükrében talán már pontosabban tudunk válaszolni – az, hogy az így elôállt helyzet mennyiben vág egybe a nyugat-európai parlamentáris fejlôdés irányvonalával. Mivel a dolgozat a plénum és a bizottságok munkáját, valamint a törvényhozási és ellenôrzési funkciókat a könnyebb áttekinthetôség kedvéért külön tárgyalta, ezért célszerûnek látszik továbbra is ezt a szerkezeti logikát követni.
A plénum törvényhozási teljesítményét vizsgálva megállapítható a legjelentôsebb változás: az elfogadott törvényeknek egyre nagyobb hányadát teszik ki a nemzetközi szerzôdések, miközben a meghozott törvények abszolút számban elenyészô mértékû csökkenést mutatnak. Vagyis miközben az elfogadott törvények száma nagyjából változatlan, addig a kormány politikaalakítási képessége valamelyest nôtt, mert a törvények többségét – lévén azok nemzetközi szerzôdések – a saját kompetenciáján belül tudja tartani. Hozzá kell azonban tenni, hogy a kormánynak a törvényhozásban betöltött szerepnövekedése mögött nem a háromhetes ülésezési rend állt, hanem a Fidesz vezette kormánynak az elôzô kormányokétól eltérô jogalkotási politikája. Másrészrôl a döntési kompetencia ilyen irányú növekedése alapvetôen egybevág a nyugat-európai politikai rendszerek tapasztalataival, ahol a törvények megalkotásában a kormányé a domináns szerep. Más oldalról véve szemügyre az elôzô parlament jogalkotási tevékenységét, elmondható, hogy pusztán a meghozott törvények számát tekintve a parlament hatékonysága enyhe csökkenést mutat, amely éppúgy összefüggésben lehet a kormány változó törvényalkotási politikájával, mint a háromhetes ülésezési renddel.
Némileg összetettebb a kép a plénum elôtti ellenôrzés terén. Itt, mint azt már említettük, kettôs hatás bontakozott ki az 1999-ben bevezetett ülésezési rend hatására: az ellenôrzési erejüknél fogva nagyobb súlyú interpellációk száma változatlan maradt, míg a kisebb horderôvel bíró ellenôrzési formák, mint a napirenden kívüli felszólalások, a kérdések és azonnali kérdések jelentôs csökkenést mutattak. Az azonnali kérdések és a (benyújtott) kérdések számának drasztikus csökkenése mögött, illetve a kormánypárti képviselôknek a hagyományosan ellenzéki területnek számító intézményekben (például az interpellációban) betöltött növekvô szerepe hátterében egyértelmûen az országgyûlés vitaparlamenti jellegének visszaszorítására irányuló szándék állt. Megjegyzendô azonban, hogy a háromhetes ülésezés önmagában nem lett volna elegendô a kívánt cél eléréséhez, mint ahogyan azt az elhangzott interpellációk számának jelentéktelen csökkenése is mutatta; itt a kormánypártoknak más eszközhöz kellett nyúlnia. Az Orbán-kormány azon szándéka tehát, hogy a háromhetes ülésezési rend révén kivonja magát a plénum politikai kontrollja alól, csak részben volt sikeres: például a számára igen veszélyes azonnali kérdések esetében. Ezen a téren tehát a nyugat-európai parlamenti tapasztalatokkal ellentétes folyamatokat figyelhetünk meg. Míg ugyanis külföldön a plénum átalakult a pártpolitikai csatározások helyszínévé, és az egyes frakciók intézményes formában bírálhatják a kormányzat politikáját, addig a magyar országgyûlés ilyen jellegû tevékenysége, ha nem is minden ponton, de érezhetôen meggyöngült 1999 után.
A bizottsági munka megítélésében sokkal egyöntetûbb a kép. Egyrészrôl a bizottsági hét kialakítása jelentôsen növelte a bizottságoknak a törvénytervezetek kidolgozására irányuló tevékenységét, ami egybevág a nyugat-európai tendenciákkal (Saalfeld 1990, 81). Bár elméletben a magyar országgyûlés bizottsági rendszere európai viszonylatban erôs jogokkal bír, a bizottsági munkát a plenáris ülésezés háttérbe szorította.
A legjelentôsebb változás azonban a bizottságok ellenôrzô tevékenységének hatásfokában ragadható meg leginkább, bár sejthetô, hogy még mindig nem töltik be teljesen a nekik szánt szerepet. A bizottságok elôtt valószínûsíthetôen továbbra is jó néhány, nem megvitatott beszámoló fekszik. Az elôzô ciklusban a bizottsági üléseken való részvétel növekedése és a benyújtott, valamint az elfogadott törvényjavaslatok nagyobb száma miatt bekövetkezô hangsúlyeltolódás egybeesett azzal a nyugat-európai folyamattal, amely során a törvényhozási munka érdemi része a plenáris ülésekrôl lassan áthelyezôdik a bizottságokba. Ez a folyamat megteremtheti a professzionálisabb törvényhozás alapjait. Ebbe az irányba mutatott a részletes vita idejének növekedése is a plénumon.
Összességében tehát, ha mérleget kell vonnunk, megállapítható, hogy a háromhetes ülésezési rend hatása jóval kisebb volt annál, mint amennyi figyelem összpontosult rá. Mivel a jelen dolgozat csak az új ülésezési rend hatásait, és nem általában a parlament és a végrehajtás viszonyának változásait igyekezett elemezni, ezért megállapításai is csak korlátozott érvényûek lehetnek.
Mindezek tükrében zárókövetkeztetésünk az, hogy az 1999-ben bevezetett ülésezési rend – ellentétben az ellenzék félelmeivel – nem vezetett a parlamenti munka kiüresedéséhez. Az Országgyûlést mint intézményt csak csekély mértékben érintette a háromhetes ülésezési rend. Ugyanakkor valamelyest gyengült a parlament politikaformáló szerepe, és eltérô mértékben csorbultak az ellenzéki pártok jogai, míg ezzel párhuzamosan fordított arányban nôtt a kormány politikai mozgástere.

Jegyzetek

1  A dolgozat megírásához nyújtott segítségükért hálás köszönettel tartozom Balogh Eszternek és Körösényi Andrásnak. Ötleteik és javaslataik nélkül bizonyosan szegényebb lenne ez az írás.
2  Tájékoztató néhány nyugat-európai ország és az északi országok parlamentjeirôl. Az Országgyûlési Könyvtár belsô kiadványa. Budapest, 1992 (nincs oldalszámozás).
3  A táblázatok forrása: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László (szerk.): Magyarország évtizedkönyve. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány. Budapest (1990–2002). Tények és adatok a magyar országgyûlés tevékenységérôl.
Megjegyzés: A táblázatokban nem tüntettük fel a választási éveket, mert ekkor az Országgyûlés a normálistól eltérô módon ülésezik, így az erre az idôszakra vonatkozó adatok nem a rendes parlamenti munkát tükrözik.
4  Az 1990–94-es idôszakban nem sikerült megalkotni a házszabályt, és számos, már megalkotott törvény tárgyalására vissza kellett térni, így például a kárpótlási, a szövetkezeti és a földrendezô bizottságokról szóló törvényre.
5  Itt csak az állandó bizottságokkal foglalkozunk, és nem térünk ki az eseti és vizsgáló bizottságokra. Az 1994–98-as parlamenti ciklusban 19, az 1998–2002-esben 22 állandó bizottságot állítottak fel.
 

Irodalom

Csizmadia Ervin 2001. Blairizmus = orbánizmus? Nem. Századvég, Új folyam, 22. szám 121–127.
Daku Magdolna 1993. A szakértôk közremûködése a bizottságok munkájában. Magyar Közigazgatás, 5. szám 17–24.
Enyedi Zsolt 2001. Prezidencializálódás Magyarországon és Nagy-Britanniában. Századvég, Új folyam, 22. szám 127–134.
Ilonszki Gabriella 2001. Parliament and Government in Hungary: A Changing relationship. Central European Political Science Review, 4. szám 72–103.
Körösényi András 1998. A kormányzati rendszer tíz éve. In Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László (szerk.): Magyarország évtizedkönyve. A rendszerváltás (1988–1998) I. kötet. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. 418–435.
Norton, Philip 1990. Parliaments: A Framework for Analysis. West European Politics, 13. szám 3–8.
Peterson, Kenneth 1984. Public Administration Service. Chicago, Harper and Row.
Pokol Béla 1993. A magyar parlamentarizmus szerkezete. A hatalmi négyszög súlyelosztásai. Társadalmi Szemle, 8. szám 16–27. és 9. szám 11–20.
Saalfeld, Thomas 1990. The West German Bundestag After 40 Years: The Role of Parliament in a Party Democracy. West European Politics, 13. szám 68–90.
Soltész István 1995. A bizottságok szerepe a kormány ellenôrzésében (1990–94). In Jenei György (szerk.): Hatékonysági összetevôk a parlamenti munkában. Budapest, Közszolgálati Tanulmányi Központ.
Soltész István 1995. Az Országgyûlés a ciklusváltás évében. In Magyarország politikai évkönyve. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 455–468.
Szente Zoltán 1998. Bevezetés a parlamenti jogba. Budapest, Atlantisz.