Jegyzetek

Van-e Magyarországnak ma bevándorláspolitikája? Ha röviden akarok válaszolni – nincs! Van Magyarországon ugyan bevándorlási törvény, az 1993. évi LXXXVI. törvény (idegenrendészeti törvény); van menedékjogról szóló törvény, az 1997. évi CXXXIX. törvény; de nincs bevándorlási politikai koncepció, stratégia. Valljuk be, egy ilyen koncepció kidolgozása nem is egyszerû feladat.

Disszidensek

Magyarország 1949-ig rendies társadalom volt, 1949 után pedig zárt társadalommá vált. Többszörösen is. Ez többek között azt is jelentette, hogy a határain se ki-, se bejutni nem volt könnyû. Aki 1949-ig nem tudta elhagyni az országot, annak erre ezután már nem sok esélye adódott – legális módon. Hivatalosan sem kivándorlóvá nem válhattak, akik el akarták hagyni az országot, sem Magyarországra nem érkezhettek bevándorlók. Eltekintve azoktól a kivételektôl, amikor a nemzetközi helyzet úgymond „fokozódott”, és politikai döntés következtében például a görög menekültek jelentôs csoportját fogadta be Magyarország. Az egyes ember tudhatott úgynevezett disszidensekrôl, akik elhagyták az országot, és nem tértek vissza. Gyerekként valamit tudhattunk arról, hogy több százezer ember hagyta el az országot 1956-ban. Személy szerint én 1973-ban találkoztam elôször kivándorlókkal, amikor Heller Ágnest, Fehér Ferencet, Szelényi Ivánt és családját azzal a biztos tudattal kísértük ki a Ferihegyi repülôtérre, hogy nem valószínû, Magyarországon valaha viszontláthatjuk ôket. Hogy Magyarországról szinte folyamatos volt a kivándorlás, disszidálás, illetve olykor nagyobb hullámokban hagyták el emberek az országot, azt az elsô szamizdat kötetek egyike írja le: „A kutya ugat, a karaván halad” – írta a szerzô, jelezvén, hogy akiknek nem tetszett Magyarországon a helyzet, illegálisan elhagyhatták az országot, a történések haladtak tovább a maguk útján. A korabeli kormány, illetve párt nem kívánt hivatalosan tudomást venni arról a társadalmi jelenségrôl, hogy az országot jelentôs nagyságrendben jól képzett emberek hagyták el. Nem sajnálta az elveszettnek tekinthetô szellemi tôkét, tudván, hogy az elvándorlás egyúttal a feszültséget is lecsapolja a társadalomban.
A mai Magyarországnak tehát – akár tudomást vett róla a politika, akár nem – jelentôs tapasztalatai vannak a ki- és bevándorlás területén. Persze kérdés, hogyan definiáljuk a ki- és bevándorlást, meg tudjuk-e különböztetni a meneküléstôl, a vándorlástól stb.
A II. világháborút követôen az 1987–88-ig terjedô idôszakban Magyarország – éppúgy, mint a többi kelet-közép-európai ország – menekülôket kibocsátó ország volt. S mint ahogy jeleztem már, a menedéket kérôk befogadása kizárólag politikai döntés alapján történt, menekültügyi vagy bevándorlási jogszabály és intézményi háttér nélkül.
Az 1980-as évek közepétôl, különösen 1987-tôl egyre nôtt a hazánkba áramló – eleinte romániai magyar nemzetiségû – menekülôk száma. Az így Magyarországra érkezôket két csoportra lehetett osztani: egyik részük hivatalos, kvázi „bevándorló”-ként érkezett Magyarországra, hosszú, többéves hivatalos procedúra után, vagyonuk, esetleges megtakarításaik egy részét legálisan Magyarországra hozhatták. Másik részük mindenféle hivatalos irat nélkül hagyta el Romániát, és érkezett Magyarországra. Ebben az idôszakban kezdett Magyarország kibocsátó országból befogadó országgá válni. Az akkori politikai vezetés – részint ellenzéki, részint egyházi nyomásra, részint saját román- (diktatúra-)ellenességétôl indíttatva – sokszor a hatályos jogot félretéve egyre nyíltabban vállalta a Romániából, majd késôbb az akkori NDK-ból érkezôk támogatását.

Élet az EU-n kívül

Hamar fel kellett eztán ismerni, hogy a Magyarországra menekülôk, bevándorlók befogadása, támogatása hosszú távú és nem csak magyar nemzetiségûeket érintô probléma. A gyökeresen megváltozott bevándorlási helyzetre reagálva új jogi lehetôséget teremtett, hogy Magyarország 1989-ben csatlakozott az 1951. évi genfi egyezményhez és az azt kiegészítô 1967. évi New York-i jegyzôkönyvhöz, mely a menekültek helyzetére, a befogadó állam feladataira, a menekültjogi eljárás procedúrájára vonatkozik. Ekkor már mintegy 30 ezer romániai (zömmel magyar nemzetiségû) személy tartózkodott az országban.
A továbbiakban eltekintek a menekültügyi szervezet kialakításának bemutatásától, csupán arra szeretnék utalni, hogy 1991 közepére a még mindig meghatározó magyar etnikumú érkezôk aránya 96 százalékról 65 százalékra mérséklôdött. Ezen korszak jellemzôje volt, hogy a kormányzat – a politikai döntésnek („Letelepedési Alap” felállítása) és a menedéket kérôk szándékainak megfelelôen – áttelepülôknek tekintette a zömmel magyar nemzetiségû érkezôket, és beilleszkedésüket igyekezett – nemzetközi segítséget is igénybe véve – elôsegíteni.
Az 1991. év merôben új tapasztalatokkal szolgált a politikusok és szakemberek számára. Ettôl kezdve emberek tízezrei kerestek menedéket hazánkban a volt Jugoszlávia területén kialakult háborús konfliktusok elôl menekülve. Befogadásuk, a kormány politikai döntésével, humanitárius alapon történt. Közülük alig néhány százan folyamodtak menekültstátusért, többségük – bízva a mihamarábbi hazatérésben vagy a nyugat-európai letelepedésben – inkább ideiglenes védelmet kért, illetve kapott: úgynevezett menedékes lett.
Ez az új menekülthullám az idô múlásával egyre nyilvánvalóbbá tette, hogy Magyarország a térségben új helyzetbe került: az egymást követô kormányoknak szembe kell nézniük egy folyamatosan és gyorsan változó világ ilyen irányú kihívásaival is, de azzal is, hogy ezzel párhuzamosan Magyarországnak meg kell felelnie a nemzetközi jog változásaiból adódó újabb kihívásoknak is.
A probléma ugyanis abban foglalható össze, hogy Magyarország az EU-csatlakozás elôrehaladásával s majdani, az EU-ba történô belépésével tranzitországból minden bizonnyal egyre inkább célországgá válik, illetve kibocsátó országból befogadóvá válik. Ugyanakkor a jelenlegi helyzetben Magyarország, mivel már az EU-ba bejutni szándékozók és az onnan visszatoloncoltak gyûjtôhelye, biztonságos harmadik országnak számít. Ez ugyan átmeneti helyzet, de egyre világosabb, hogy tulajdonképpen folyamatosan „átmeneti helyzetek” követik egymást, s a bevándorlási stabilitást ezen változó feltételek között kell biztosítani.
Mint az közismert, Magyarország elérendô új státusa komoly kihívások elé állítja a mindenkori magyar kormányokat a határon túli magyar közösségek miatt is, akiknek jelentôs része az Unió határain kívül maradva, teljesen más helyzetbe kerül, mint a magyarországi magyarság. „A magyar politikának a nagy változás küszöbén elôször is (...) a mozgásterét kell felderítenie. Az Unión kívül maradó magyar kisebbségek ügyében a kulcskérdés az, hogy lehet-e az etnikai-nemzeti összetartozás okán egy tagállamnak kivételt tennie egy Unión kívüli országgal – vagy annak egy régiójával – a gazdasági, politikai kapcsolattartásban, vagy az ország bizonyos polgáraival például a személyforgalom, a munkavállalás (vagy a bevándorlás) terén. Általánosságban megállapítható, hogy a nyugati világrész joga ma nem enged ember és ember között különbséget tenni, úgy, ahogyan azt a római vagy a feudális jog tette. »Az emberek szabadnak és egyenjogúnak születnek és azok is maradnak« – hirdette meg a Függetlenségi Nyilatkozat nyomán az Emberi és Polgári Jogok Nyilatkozata. A római jogi libertas teljessége ettôl kezdve minden embert egyformán megillet.1 Tegyük hozzá: az EU határain belül. A XX. században sok minden más mellett eltûnt az a megkülönböztetés is, amelyet a família és a nem alapján tettek a korábbi jogrendszerek a szellemileg ép, nagykorú emberek között. A magyar alkotmány például kijelenti, hogy biztosítja minden személy számára az emberi, illetve állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés – nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”2 (Gyergyánfy András: A határon túli németek jogállása a magyar Schengen-probléma tükrében.)
Magyarországon tehát az EU-hoz való csatlakozás után új fejezet kezdôdik meg a határon túli magyarok és az anyaország kapcsolatában. Az Unión belülre kerülô kisebbségek szempontjából a II. világháború óta alighanem a legnagyobb elôrelépés ekkor következhet be, mind a magyar–magyar, mind a szomszéd–magyar viszonylatokban. A kívül maradó országok és az ottani magyarok viszont jelentôsen eltérô történelmet fognak élni. Az új helyzetnek csak egyik jellemzôje lesz a Schengennel fémjelzett vízumkérdés. Ennél sokkal többrôl van szó: az Unió a személyek, áruk, szolgáltatások és a tôke szabad mozgására épül, kiegészülve az egyre szaporodó közös ügyekkel, a mezôgazdaságtól a kultúrán keresztül a környezetvédelemig. Ma a jogszabályok harmada-fele uniós szinten születik meg. Az alapelv pedig az (lesz), hogy a nemzeti–idegen megkülönböztetés helyébe minden téren az uniós–idegen megkülönböztetés lép.
Ugyanakkor minden tagállam igyekszik az egyre szûkülô nemzeti hatáskörök hatékony felhasználására saját érdekei védelmében. Ez lehet a még tárgyaló pozícióban levô magyar kormány tárgyalási stratégiájának egyik eleme.
A továbbiakban tehát a kérdés kezelésére semmiképpen nem lesz elégséges a bevándorlásról szóló 1993. évi törvény és az 1997. évi, menedékjogról szóló törvény betartása. Megítélésem szerint minél hamarabb pozitív diszkriminációs elemeket kellene alkalmazni a bevándorlás vonatkozásában – elsôsorban leegyszerûsített, gyors eljárások formájában – azon szomszédos országok magyar nemzetiségû állampolgárai esetében, akik olyan országokban élnek, melyek belátható idôn belül nem válnak EU-s tagországgá (Ukrajna, Jugoszlávia).

Riválisok

Míg az Egyesült Államok történetét a különbözô bevándorló csoportok történeteként is leírhatjuk, a külföldiek befogadása, integrálása Nyugat-Európában viszonylag új jelenség, mely elôször a negyvenes, ötvenes években jelent meg. A II. világháborút követô években a nyugat-európai társadalmaknak menekülteket, kitelepítetteket, a volt gyarmatokról hazatérôket kellett befogadniuk. Az ötvenes, hatvanas évekre pedig az olyan országok, mint Ausztria, Belgium, Franciaország, Németország vagy Svájc növekvô munkaerô-szükségletüket a mediterrán országokból – Olaszországból, Spanyolországból, majd Marokkóból, Algériából, Tunéziából, késôbb Jugoszláviából és Törökországból – toborzott vendégmunkások révén igyekeztek kielégíteni. Az esetek nagy részében a külföldi munkaerô toborzása a kibocsátó és a befogadó országok közötti kétoldalú megállapodások alapján történt.
A hetvenes évektôl kezdve a munkaerô-toborzás viszont már nem tervezett, hanem elsôsorban családegyesítésbôl fakadó migrációs folyamatként folytatódott. A munkaerô-migráció átalakult hosszú távú letelepedési migrációvá. Ettôl kezdve néhány ország, például Franciaország, Svájc igyekezett csökkenteni a területén élô külföldiek számát, ezért a munkaerô-piaci versengés elkerülése érdekében az újonnan érkezett családtagokra vonatkozóan várakozási idôt vezettek be, s az újonnan érkezôk csak annak letelte után kaphattak munkavállalási engedélyt.
Mivel a legálisan letelepedett bevándorló népesség számának csökkentése problematikusnak bizonyult, a legtöbb európai ország a további bevándorlást igyekezett visszafogni. Ennek ellenére az 1980-as évek vége óta számos menedékkérô, menekült, a háborúk, a politikai elnyomás és az etnikai tisztogatások nagyszámú áldozata érkezett Nyugat-Európába. Megnôtt a bizonytalan jogi státusú külföldiek száma. Tovább növelte az érkezôk számát a rossz gazdasági körülmények hatására kivándoroltak tömege.
Az 1990-es évekre a migráció a legtöbb európai országban a politikai élet egyik központi kérdésévé vált. Nyugat-Európában az 1988 és 1995 közötti idôszak nagymértékû bevándorlása, illetve a mintegy 18,5 millió legális, az ismeretlen számú illegális és a nagyjából 5 millió, a befogadó ország állampolgárságával rendelkezô bevándorló jelenléte egyre nagyobb aggodalmat keltett a közvéleményben és a politikusi körökben.
Különösen az 1990-es évek elejére vált nyilvánvalóvá – a vasfüggöny megszûnésének és a harmadik világ országaiból menedékjogért folyamodók növekvô számának következtében –, hogy az európai országok nagy része nem lesz képes teljesíteni a maga elé tûzött célt, a bevándorlás csökkentését. Ezt a tényt a jobboldali, de elsôsorban a szélsôjobboldali pártok mindenütt igyekeznek kihasználni. Le Pen Franciaországban, Schönhuber Németországban, Haider Ausztriában és napjainkra Magyarországon a MIÉP és a Kisgazdapárt egyes politikusai állítják saját céljaik szolgálatába a közvélemény bevándorlással kapcsolatos aggodalmait. Be kell lássuk, a xenofóbia nem csak a román politika hatásosan forgatott eszköze politikai kampányok idején. A szélsôjobboldali pártok sikere pedig beszûkíti a hagyományos pártok mozgásterét. És itt ér össze az EU és az EU-ba törekvô Magyarország helyzete a bevándorlás és a stabilitás kapcsán.
Az 1990-es évek elején jelentkezô migrációs nyomás hatására az összes európai ország olyan szabályozást léptetett életbe, mely elsôsorban a menedékkérôk számát csökkentette. Még olyan ország is, mint például Olaszország, ahol korábban nem kellett jelentôs bevándorlással szembesülni, hozzáidomult ehhez a politikához.
Az EU-n kívüli országokból érkezô migránsok (akik valamely EU-tagországba illegálisan kíséreltek meg belépni, vagy turistaként próbáltak ott engedély nélkül munkát vállalni) számának növekedése különféle, az illegális bevándorlás és munkavállalás megakadályozását célzó intézkedéseket váltott ki az uniós tagországokban. E folyamat része, hogy a szomszédos országokkal megkötött toloncegyezmények elôsegítik az illegális bevándorlók deportálását. Ezzel párhuzamosan az egyes EU-tagországok egyre nagyobb hangsúlyt helyeznek a hazai munkaerôpiac ellenôrzésére, hogy csökkenteni tudják a piaci versenyt az illegális bevándorlók és munkavállalók, a más EU-tagországból érkezett vendégmunkások, illetve a hazai munkavállalók között.
A bevándorlás nemcsak kívülrôl jövô fenyegetésnek tûnik, hanem a társadalmak mindenkit érintô belsô problémájának is tekinthetô. Ez a kérdés elôször általában a munkaerôpiac kapcsán kerül napirendre. A bevándorlókat a munkaerôpiac újabb, a versenyt fokozó szereplôinek tekintik. Ebbôl következett tehát, hogy egyik oldalon állnak a gazdasági és munkaerô-piaci aggodalmak, a másik oldalon pedig azok a folyamatok és nemzetközi jogi változások, melyek az egységesülô Európa irányába hatnak. Az elsô helyen kell megemlítsük az 1957. évi római szerzôdést, az ezt követô 1991-es maastrichti szerzôdést, majd az 1997-es amszterdami szerzôdést, mely az áruk, a szolgáltatások, a tôke, az emberek közösségen belüli szabad mozgását, azaz az EU megalakulását célozták. Ugyanakkor az 1985-ös schengeni megállapodás, majd az 1990-es schengeni egyezmény, mely a közös vízum- és menekültpolitika, illetve a külsô határellenôrzés bevezetésére vonatkozott, mutatja az eredeti prioritások megváltozását, és az áruk mozgásának megkönnyítését szolgáló 1985-ös filozófia 1990-re már átadta a helyét a beutazási, idegenrendészeti, menekültügyi együttmûködésnek. A schengeni egyezmény ugyanis igen részletesen szabályozza a belépést, a különbözô vízumfajtákat és azok egységesítésének célját.
A közösségi jogok és kötelezettségek vonatkozásában egyértelmûvé vált, hogy az államközi egyezményként létrejött schengeni egyezmény egészét az egyes országok közötti felfogásbeli különbségek miatt nem lehet egyszerre közösségi szintre emelni. A megtorpanást elsôsorban az elôbb ismertetett munkaerô-piaci és azzal összefüggô problémák magyarázzák, hiszen a schengeni egyezmény a belsô határokon történô ellenôrzés megszüntetésérôl, az ellenôrzés külsô határokra való áthelyezésérôl, a személyek szabad utazásáról, a vízumpolitika egységesítésérôl, a rendészeti-idegenrendészeti együttmûködésrôl stb. stb. szól. Összhangban azzal az 1989-es EK-megállapodással, mely arról szól, hogy a schengeni egyezménybôl lépésrôl lépésre részterületeket jelölnek ki, s azokra közösségi szintû megállapodásokat kötnek. Ennek során az 1990. november 1-jei, az EU megalakulásáról szóló maastrichti szerzôdés a közösség kompetenciájába utalja a vízumpolitika kérdéseit; az 1997. június 16-i amszterdami szerzôdés pedig a kormányközi együttmûködésen alapuló bel- és igazságügyi harmadik pillérbôl a közösségi szabályozáson alapuló elsô pillérbe veszi át a schengeni acquies-t is.

Csatlakozó személy

A csatlakozni kívánó országoknak pedig a schengeni elôírásokat teljes egészében el kell fogadniuk, nem kérhetô derogáció, nincs önkéntesség. Ez tehát döntô módon meghatározza, beszûkíti a magyar politika mozgásterét.
De az sem könnyít a helyzeten, hogy mint látjuk, a nemzetközi jog is folyamatos változásban van, egyre több terület kerül be az úgynevezett elsô pillérbe, azaz a Közösségi Szabályozásba, a második pillérbôl, azaz a közös kül- és biztonságpolitika területérôl, illetve a harmadik pillérbôl, a bel- és igazságügy területérôl.
Magyarországnak ezen folyamatos változások közepette kellene megfogalmaznia azt a bevándorlási politikát, mely nem veszélyezteti sem az EU-csatlakozást, sem saját belsô stabilitását, de fogódzókat talál a szomszédos országokban élô magyarság érdekeit figyelembe vevô döntés kialkudásához is. Sokáig nem odázható el, hogy a kormány a csatlakozási stratégia és a bevándorlási politika vonatkozásában koncepcionális döntést hozzon. Tagadhatatlan, hogy ez már csak azért is nehéz, mert mind a mai napig fogalmi tisztázatlanságok is vannak. A közösségi dokumentumokban szereplô immigration nem azonos a magyar jog „bevándorlás” fogalmával, különösen nem az amszterdami szerzôdés elfogadását követôen.3 Továbbá figyelembe veendô, hogy a bevándorlás jogilag foglalt fogalom, egy konkrét jogintézmény nevét jelöli, azaz az 1993. évi LXXXVI. törvény értelmében a határidô nélküli tartózkodási engedélyt, valamint saját jogállást jelent, sok szempontból magyar sajátosságként.
Nyilvánvaló tehát, hogy a bevándorlási-politikai koncepció kidolgozása a közösségi és a hazai joganyag áttekintését nem nélkülözheti, de az amszterdami szerzôdés hatályba léptetéséig, az európai vízum koncepcionális kérdéseinek eldöntéséig jó néhány dolgot végig kell gondolni.
Végig kell gondolni például külön, minden egyes szomszédos ország vonatkozásában az adott ország esélyeit az EU-s tagságra; a vízumpolitikát, a migránsok fogadását és beilleszkedését érintô politikát stb.
A bevándorlási politika megfogalmazásakor szem elôtt kell tartani, hogy a közösségi jogrend is folyamatosan változik, s ennek a változásnak egyik hajtóereje a tôke mozgása, mind a pénztôke, mind a szellemi tôke értelmében. Így részben olyan mozgások indukálódnak, melyek az EU falait folyamatosan tágítják (a tôke folyamatosan újabb és újabb piacra akar jutni), ugyanakkor a szellemi tôke Unióba vonzása szelektív bevándorláspolitikát eredményez (lásd például Németország igénye 30 ezer számítógépes szakemberre).
Ezek a változások Magyarországra is folyamatosan hatnak. Ugyanakkor a korábban felmerült dilemmák sem tûnnek el. Mit kezdjen az EU-ba igyekvô Magyarország a határain kívül élô magyar kisebbségekkel? Felmerülhet egy olyan megoldás is, miszerint a kormány egyes szomszédos országok magyar közösségeire vonatkozóan derogációt kér, és jelentôs költségnövekedés mellett is vállalja, hogy az EU többi tagállamával érintkezô határain, jóllehet azok az EU „belsô határai”, továbbra is „külsô határként” mûködteti azokat. Ugyanakkor óvatosságra int, hogy az 5–15 éves derogációhoz való ragaszkodás hátráltathatja a magyar felvételi tárgyalásokat.
Látható tehát, hogy a teljes jogú EU-tagságig a bevándorláspolitika és a stabilitás két vitorlás hajóját Szkülla és Kharübdisz partjai között kell navigálni, ami, bár heroikus, de nem irigylésre méltó feladat.

Jegyzetek

1 Miközben a nemi és vérségi kapcsolatok alapján történô megkülönböztetés Európában a XX. század végére megszûnt, jelentôsen megkülönböztet bennünket, hogy az EU közösségén belül vagy kívül élünk-e. Jogaink és kötelességeink legjelentôsebben ennek függvényében alakulnak. Így válik jelentôs problémává, hogy magyarként, de EU-állampolgárként mások lesznek az esélyeink, mint magyarként és nem EU-állampolgárként. A magyar kormányoknak, amikor a bevándorlási politikát alakítják, ezzel a feszítô problémával is szembe kell nézniük.
2 Miután Magyarország az EU tagjává válik, kérdéses, hogy a magyar alkotmányban megfogalmazottak alapján alkalmazhat-e Magyarország pozitív diszkriminációt a határon túli magyarok esetében magyar állampolgárrá válás vagy bevándorlás esetén.
3 Az amszterdami szerzôdés hatására módosuló közösségi jog vándorlásfogalmába szigorúan beleértendô témakörök:
a) Az Unió célja és mûködési elvei között kiemelten szereplô emberi jogok védelme, a jogállamiság, a személyek (egyre) szabad(abb) mozgása és azok védelmét szolgáló mechanizmusok.
b) A külsô határokon az átlépés ellenôrzése.
c) A közös belsô határokon az ellenôrzés fokozatos felszámolása.
d) A harmadik államok polgáraival kapcsolatos vízumügyek.
e) Az EU-polgárok, családtagjaik és az EK/EU-val kötött nemzetközi egyezmények alapján kedvezményezett személyek tartózkodásával, regisztrációjával kapcsolatos ügyek.
f) A harmadik államok polgárai jogszerû tartózkodásának feltételei, tartózkodási engedélyek köre.
g) Kiutasítás, eltávolítás.
h) Harmadik államok polgáraival kapcsolatos politika (beilleszkedés, családegyesítés), tágabban kezelve a vándorlást.
i) A rasszizmus és az idegengyûlölet elleni harc.
j) A személyek szabad mozgásával járó biztonsági intézkedések sora (rendôrségi, vámügyi, büntetôjogi együttmûködés, közrendi klauzula alapján történô ideiglenes korlátozások) is része.
 

Kérjük küldje el véleményét címünkre: beszelo@c3.hu